TNr. 52: Hochwasserschutz und Schadenspotenzial an Wildbächen

Der ORH und die Staatlichen Rechnungsprüfungsämter Augsburg, Nürnberg und Regensburg haben im Jahr 2016 Hochwasserschutzmaßnahmen an Gewässern dritter Ordnung, darunter an Wildbächen geprüft. Prüfungsschwerpunkt war angesichts des haushaltsrechtlichen Gebotes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, ob so das Ziel des Hochwasserschutz-Aktionsprogramms erreicht wird, Schadenspotenzial zu verringern bzw. zu vermeiden.

52.1 Ausgangslage

Oberirdische Gewässer teilt das BayWG nach ihrer wasserwirtschaftlichen Bedeutung in drei Ordnungen[1] ein. Zu den Gewässern dritter Ordnung, die der Zahl nach das Gros[2] der oberirdischen Gewässer in allen bayerischen Regierungsbezirken bilden, zählen unter anderem Wildbäche. Letztere fließen auch durch Siedlungsgebiete, wie z. B. Kanker und Partnach durch Garmisch-Partenkirchen. Streckenweise haben sie großes Gefälle, stark und rasch wechselnden Wasserabfluss und reißen zeitweise auch Geröll und Schwemmholz in starkem Ausmaß mit sich.

Die Staatsregierung beschloss im Mai 2001 das Hochwasserschutz-Aktionsprogramm 2020 und im Juni 2013 das Hochwasserschutz-Aktionsprogramm 2020plus. Sie setzte als Kernziele bereits im ersten Aktionsprogramm, das vorhandene Schadenspotenzial zu verringern und künftiges Schadenspotenzial zu vermeiden.

Der Freistaat investierte im Zeitraum von 2013 bis 2016 561 Mio. € aus den Hochwasserschutz-Aktionsprogrammen.[3] Zusätzlich flossen in Bayern nach Hochwassern für die Schadensbeseitigung, Entschädigungen und Soforthilfen 696 Mio. € an staatlichen Mitteln.

52.2 Rechtliche Rahmenbedingungen

52.2.1 Hochwasserschutz bei Planungen

Laut Landesentwicklungsprogramm Bayern sollen bestehende Siedlungen mit technischen Maßnahmen vor einem hundertjährlichen Hochwasserereignis (HQ100) geschützt werden. Ein solches tritt statistisch im Mittel alle hundert Jahre einmal ein, kann aber auch häufiger auftreten.

Die EU hat 2007 die rechtliche Basis für die Bewertung und das Management von Hochwasserrisiken ("Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie“) geschaffen.[4] Nach deren Umsetzung in nationales Recht fordert das WHG seit 2010,[5] dass die zuständigen Behörden der Länder Gebiete mit signifikantem Hochwasserrisiko als Risikogebiete bestimmen. In diesen sind anschließend Überschwemmungsgebiete amtlich festzusetzen ("amtlich festgesetzte Überschwemmungsgebiete“). Deren Umgriff ermitteln die Wasserwirtschaftsämter (WWÄ), wobei sie ein HQ100-Ereignis zugrunde legen. Die Kreisverwaltungsbehörden setzen sie auf dieser fachlichen Basis anschließend fest. Für Wildbäche als Sonderfall der Gewässer dritter Ordnung sind Wildbachgefährdungsbereiche zu ermitteln und amtlich festzusetzen.[6] In den festgesetzten Gebieten (d. h. Überschwemmungsgebiete und Wildbachgefährdungsbereiche) ist dann nach § 78 Abs. 1 WHG u. a. die Ausweisung neuer Baugebiete und die Errichtung oder Erweiterung baulicher Anlagen untersagt. Nach dem WHG kann die zuständige Behörde jedoch unter engen Maßgaben Ausnahmen davon zulassen. Ist der Schutz gegen solches Hochwasser fertiggebaut, wird diese Festsetzung i. d. R. wieder aufgehoben.

Darüber hinaus können, neben den verpflichtend festzusetzenden Überschwemmungsgebieten, weitere Überschwemmungsgebiete amtlich festgesetzt werden. Im Rahmen einer Aktualisierung der verpflichtend zu bestimmenden Risikogebiete können diese gemäß § 73 WHG erweitert werden.

Nach dem BauGB stellen die Gemeinden Bauleitpläne auf, in denen u. a. die "Belange des Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden“ zu berücksichtigen sind.[7] Die WWÄ werden dazu als Träger öffentlicher Belange gehört und geben auch Empfehlungen zum hochwasserangepassten Bauen. Eindeutige Regelungen gelten in festgesetzten bzw. vorläufig gesicherten Überschwemmungsgebieten.

Die Hochwasserereignisse der vergangenen Jahre haben Regelungslücken aufgezeigt. Im Juni 2017 wurde das Hochwasserschutzgesetz II des Bundes erlassen.[8] Mit dem Gesetz sollen Schäden durch Hochwasser ab 2018 verhindert oder verringert werden. Dazu wurden zum einen Änderungen des BauGB beschlossen: Es besteht nun die Möglichkeit in Bebauungsplänen festzusetzen, dass bei der Errichtung baulicher Anlagen bestimmte Maßnahmen getroffen werden müssen, die der Vermeidung oder Verringerung von Hochwasserschäden einschließlich durch Starkregen dienen.[9]

Zum anderen wurden im Hochwasserschutzgesetz II Regelungen getroffen, durch welche die Abwägungspflichten der Gemeinden bei der Aufstellung von Bauleitplänen hinsichtlich Hochwasserschutzbelangen konkretisiert wurden: Nach dem neuen § 78b WHG sind künftig auch in Risikogebieten außerhalb von Überschwemmungsgebieten bei der Ausweisung von neuen Baugebieten der Schutz von Leben und Gesundheit und die Vermeidung erheblicher Sachschäden zu berücksichtigen.[10] Ferner können bei baulichen Anlagen Vorgaben für eine hochwasserangepasste Bauweise gemacht werden.[11] Außerdem können nach § 78c WHG Betrieb und Errichtung von Heizölverbraucheranlagen beschränkt werden.

Für die Betrachtung der Situation an Wildbächen in Bayern gilt: Solange für Gewässer dritter Ordnung keine Risikogebiete gemäß § 73 Abs. 1 Satz 1 WHG bestimmt sind, greifen dort die Regelungen des § 78b WHG aus dem Hochwasserschutzgesetz II nicht bzw. des § 78c WHG nur teilweise.

52.2.2 Hochwasserschutz, Zuständigkeit und Zuwendungen

Für den Ausbau und Schutz vor Hochwassergefahren der Wildbäche ist der Freistaat mit seinen WWÄ zuständig. Für den technischen Hochwasserschutz an den übrigen Gewässern dritter Ordnung sind i. d. R. die Kommunen zuständig. Den von ihnen realisierten sog. nichtstaatlichen Hochwasserschutz fördert die Staatsregierung durch Zuwendungen.

Seit Oktober 2016 sind im Rahmen der Zuwendungsverfahren für den nichtstaatlichen Hochwasserschutz bei der Planung auch Extremhochwasserereignisse einzubeziehen. Diese sind seltener als HQ100 und können bei Extremabflüssen oder durch Verklausungen[12] des Gewässerlaufes entstehen.

52.3 Feststellungen

52.3.1 Festsetzung von Überschwemmungsgebieten

Überwiegend wurden Überschwemmungsgebiete für Gewässer erster und zweiter Ordnung festgesetzt, die nach § 73 WHG als Risikogebiete bestimmt sind. An den meisten Gewässern dritter Ordnung und an Wildbächen sind in Bayern derzeit keine Überschwemmungsgebiete bzw. Wildbachgefährdungsbereiche festgesetzt.

Laut Umweltministerium sollen bis Dezember 2018 weitere Risikogebiete bestimmt werden.

52.3.2 Hochwasserschutz am Beispiel des Wildbaches Kanker in Garmisch-Partenkirchen

Die Kanker wurde zu Beginn des 20. Jahrhunderts in ein künstliches Gerinne verlegt, das oberhalb der natürlichen Talsohle liegt. Nach dem extrem schadensträchtigen Hochwasser von Pfingsten 1999 wurde in den Folgejahren ein Abschnitt im südöstlichen Ortsbereich zum Schutz vor einem HQ100 ausgebaut. Aufgrund der engen Bebauung entlang des Gerinnes mussten aufwendige Bauweisen eingesetzt werden.

Im Rahmen der Hochwasserschutzmaßnahme wurde ein Hochwasserrückhaltebecken gebaut. Um einen Teil des Hochwassers der Kanker in die nahe Partnach umleiten zu können, errichtete man ein 1,3 km langes, unterirdisches Gerinne samt Teilungsbauwerk und eine Anlage zur Steuerung des Hochwasserabflusses. Ein weiterer innerörtlicher Ausbau- bzw. Sanierungsabschnitt der Kanker steht noch aus, um den kompletten HQ100-Schutz herzustellen. Die Gesamtkosten für die Verbesserung des Hochwasserschutzes an Kanker und Partnach betragen inklusive der innerörtlichen Erneuerung des Gerinnes nach Schätzung des ORH bis zu 40 Mio. €.[13]

Am Teilungsbauwerk des Hochwasserrückhaltebeckens traten bereits während der Bauphase Mängel und Schäden auf. Trotz mehrfacher Sanierungen und Nachrüstungen gibt es bis heute immer wieder Störungen:

• Die Verschlusselemente ließen sich für die Abflusssteuerung zeitweise nicht oder nur eingeschränkt bewegen; 2014 mussten nach einem kompletten Ausfall Bauteile der Steuerung erneuert werden.
• Bei den Hochwasserereignissen[14] von 2005 und 2010 konnte die Funktionstüchtigkeit nicht nachgewiesen werden, da Wildholz das Teilungsbauwerk verklauste (Abbildung 30) und die Steuerungselemente blockierte. Weitere Maßnahmen wie ein zusätzlicher Wildholzrechen sind geplant, hierzu sind aber noch Grundstücksankäufe nötig. Nach Angabe des Ministeriums finden aktuell eine Überprüfung und eine Anpassung am Hochwasserrückhaltebecken u. a. aufgrund festgestellter Mängel statt.

Der Auszug aus der Karte des Informationsdienstes "Überschwemmungsgefährdete Gebiete“ des Bayerischen Landesamtes für Umwelt (Abbildung 31) zeigt für Garmisch-Partenkirchen die Überschwemmungsflächen an Kanker und Partnach im Fall eines Extremhochwasserereignisses (hellblaue Flächen); die dunkelblaue Fläche ist der bei einem HQ100 gefährdete Bereich. Diesen hat das Landratsamt Garmisch-Partenkirchen erstmals mit Bekanntmachung vom 28.04.2016 als Überschwemmungsgebiet vorläufig gesichert. Daher gelten erst seit Ende April 2016 die besonderen Schutzvorschriften für festgesetzte Überschwemmungsgebiete, d. h. das Verbot des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG und das Erfordernis einer wasserrechtlichen Ausnahmegenehmigung nach § 78 Abs. 3 WHG.[15] Bis April 2016 war lediglich eine Baugenehmigung für Einzelbauvorhaben ausreichend.

Für den bereits fertiggestellten Abschnitt der Hochwasserschutzmaßnahmen der Kanker sieht die Wasserwirtschaftsverwaltung südöstlich des vorläufig gesicherten Überschwemmungsgebietes weiterhin keine Gefährdung bei einem HQ100-Ereignis. Somit ergibt sich in diesem Bereich der Kanker keine geänderte Rechtslage für die Bauherren, da hier aufgrund des HQ100-Schutzes kein Überschwemmungsgebiet festgesetzt bzw. vorläufig gesichert wurde.


Seit Jahren dehnt sich in Garmisch-Partenkirchen die Siedlungsbebauung entlang der Kanker aus. Seit dem Hochwasserereignis 1999 entstanden nach Angaben des Marktes 15 Einfamilienhäuser, 9 Doppel- bzw. Mehrfamilienhäuser, ein Fünfspänner und 5 Wohnhäuser mit mehreren Wohneinheiten. Bis heute werden in Garmisch-Partenkirchen weitere freie Flächen auch in unmittelbarer Nähe der Kanker im HQ100-geschützten Bereich außerhalb des im April 2016 vorläufig gesicherten Überschwemmungsgebiets bebaut. Ausnahmegenehmigungen nach § 78 Abs. 3 WHG[16] sind hier nicht erforderlich.

Das zuständige WWA hat in Stellungnahmen zum wasserrechtlichen Vollzug zu Anlagen an Gewässern auch Forderungen zum hochwasserangepassten Bauen u. a. für Wohngebäude in unmittelbarer Nähe der Kanker gestellt. Diese wurden in der Vergangenheit bei Baugenehmigungen nicht immer umgesetzt, da ohne ein festgesetztes oder vorläufig gesichertes Überschwemmungsgebiet keine rechtlich verbindlichen Voraussetzungen gegeben waren.

Hinzu kommen Garagen(-einfahrten), Hütten und Holzlager entlang der Kanker, die den Zugang zum Gewässer weiter einschränken oder verhindern. Diesbezüglich räumt der Markt gegenüber der Rechnungsprüfung ein, dass die Kontrolle aufgrund Personalmangels auf kommunaler Ebene an Grenzen stoße. Frühere Forderungen des zuständigen WWA nach einer Freihaltung eines Uferstreifens wurden bis heute nicht umgesetzt. Im Überschwemmungsfall besteht eine erhöhte Gefahr der Verklausung des Gerinnes.

52.3.3 Baugebiet im Überschwemmungsgebiet der Großen Laine in Oberammergau

Nach einer Studie "Integrales Wildbachkonzept Große Laine“[17] gehen vom Wildbach Große Laine für Oberammergau erhebliche Gefahren aus. Das zuständige WWA bestätigt, dass der bestehende Hochwasserschutz in Oberammergau nicht gegen ein HQ100 ausreichend sei und dann mit hohen Schäden gerechnet werden müsse. Sanierungsarbeiten an bestehenden Schutzbauwerken im Einzugsgebiet der Großen Laine laufen oder sind bereits abgeschlossen; daneben untersuchte eine Vorplanung mehrere Varianten zur Verbesserung des Staatlichen Hochwasserschutzes.

Das Landratsamt Garmisch-Partenkirchen hat das HQ100-Überschwemmungsgebiet im Jahr 2012 vorläufig gesichert (Abbildung 32). Dadurch ist die Ausweisung von Baugebieten grundsätzlich untersagt. Die Gemeinde Oberammergau hat im Jahr 2013 im Überschwemmungsgebiet eine Ausnahme für die Ausweisung eines Baugebietes beantragt. In dessen Bereich liegt die Gewässersohle der Großen Laine höher als das natürliche Gelände, da das Gewässer an dieser Stelle aufgesattelt durch das Siedlungsgebiet fließt. Die Ausnahmegenehmigung hat das Landratsamt am 17.07.2013 mit Auflagen erteilt. Inzwischen sind im neu ausgewiesenen Baugebiet bereits mehrere Einfamilienhäuser gebaut. Mit der Bebauung entstand weiteres Schadenspotenzial.

Derzeit ist nach Angaben des WWA ein Entwurf für die Planung des Ausbaus des Hochwasserschutzes für das betroffene Gebiet in Arbeit. Es wird noch mehrere Jahre in Anspruch nehmen, bis die Baumaßnahmen abgeschlossen sein werden.

52.4 Würdigung

Investitionen für den Hochwasserschutz sowie Entschädigungen, aber auch Kosten für die Wiederherstellung öffentlicher Infrastruktur verursachen Ausgaben in Milliardenhöhe zulasten des bayerischen Haushalts. Vor diesem Hintergrund unterstützt der ORH das Ziel der Staatsregierung, zukünftig das Schadenspotenzial u. a. in Form öffentlicher Erschließung und heranrückender Bebauung zumindest zu begrenzen. Die jüngsten Hochwasserereignisse in Bayern zeigen, dass auch an Gewässern dritter Ordnung und insbesondere Wildbächen hohe Schäden entstehen. Daher steigen die Anforderungen an eine zügige Umsetzung von Hochwasserschutzmaßnahmen.

Beim Hochwasserschutz für Garmisch-Partenkirchen ist eine zuverlässige Steuerung des Hochwasserabflusses nach wie vor nicht gewährleistet. Den Hochwasserschutz dort wirksam fertigzustellen, ist angesichts der geleisteten Ausgaben schon ein Gebot der Wirtschaftlichkeit. Das unterstreicht die weiter heranrückende Bebauung, für die beim Versagen der Hochwasserschutzanlagen ein erhöhtes Risiko besteht.

Der ORH verkennt nicht, dass neue Baugebiete oder bauliche Anlagen in festgesetzten oder vorläufig gesicherten Überschwemmungsgebieten ausnahmsweise zugelassen werden können. Die Folgen des in den aufgezeigten Beispielen Oberammergau und Garmisch-Partenkirchen beschrittenen Wegs bei der Bauleitplanung und bei Baugenehmigungen hält der ORH aber unter dem Gesichtspunkt der Schadensminimierung für bedenklich. Das betrifft insbesondere Schäden von Privaten, an der Umwelt und öffentlicher Infrastruktur. Angesichts häufigerer und immer höherer Hochwasserereignisse[18] empfiehlt der ORH der Wasserwirtschaftsverwaltung, wasserwirtschaftliche Aspekte nachdrücklich einzubringen. Bei Ausnahmen nach § 78 Abs. 2 und 5 WHG,[19] aber auch im Zusammenhang mit der Bauleitplanung und der Baugenehmigungen empfiehlt der ORH, diese wasserwirtschaftlichen Aspekte und Schadenspotenziale stärker zu gewichten. Das gilt insbesondere, wenn Kommunen neue Baugebiete in Überschwemmungsgebieten ausweisen wollen und sich dabei auf die Ausnahmeregelung gemäß WHG berufen.

Um die neuen Regelungen aus dem Hochwasserschutzgesetz II angemessen berücksichtigen zu können, sollten an den Gewässern in Bayern die notwendigen zusätzlichen Risikogebiete zeitnah ausgewiesen werden. Eine vom Umweltministerium beabsichtigte Aufnahme von weiteren Risikogebieten an Gewässern dritter Ordnung sollte zügig verfolgt werden.

52.5 Stellungnahme der Verwaltung

52.5.1 Allgemeines

Generell obliege laut Umweltministerium die Sensibilisierung der Kommunen nicht nur der Wasserwirtschaftsverwaltung, sondern auch der OBB und den Kommunalen Spitzenverbänden. Im Zuge des Hochwasserschutzgesetzes II werde es in allen Risikogebieten zu einer Sensibilisierung bereits aufgrund der Nachrüstpflichten bei Ölheizungsanlagen kommen. Aktuell werde am Bayerischen Landesamt für Umwelt eine Handlungsanleitung für die Festsetzung von Wildbachgefährdungsbereichen erarbeitet. Diese sei erforderlich, um ein einheitliches und vor allem rechtssicheres Vorgehen in Bayern sicherzustellen, welches auch bei Klageverfahren standhalte.

Das Innenministerium weist im Allgemeinen darauf hin, dass das Baurecht lediglich die fachlichen Vorgaben des Wasserrechts vollziehe bzw. diese ggf. in Planungs- und Baugenehmigungsverfahren einfließen lasse. Es verweist dabei auf die geänderten Rahmenbedingungen mit Inkrafttreten der neuen bau- und wasserrechtlichen Bestimmungen gemäß dem Hochwasserschutzgesetz II. Wie die Zielrichtung des neuen § 78b Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 WHG auch in außerhalb der vom WHG explizit geregelten Überschwemmungs- und Risikogebieten fachlich statuiert werden könne, sei laut Innenministerium auf dem Gebiet des Wasserrechts und somit in der Zuständigkeit des Umweltministeriums zu klären. Rechtliche Anpassungen, die über das Hochwasserschutzgesetz II hinausgehen, sehen sowohl das Umweltministerium als auch das Innenministerium nicht für notwendig an.

52.5.2 Garmisch-Partenkirchen

Zu Garmisch-Partenkirchen teilt das Umweltministerium mit, dass vor der Bekanntmachung zur vorläufigen Sicherung des Überschwemmungsgebietes aufgrund der geltenden Rechtslage keine Ausnahmegenehmigung für Einzelbauvorhaben erforderlich gewesen sei, sondern lediglich eine Baugenehmigung. Die Bebauung entlang der Kanker sei in enger Abstimmung mit dem WWA erfolgt. Die Häuser seien bei einem HQ100 nicht gefährdet. Nach fachlicher Einschätzung sei eine zuverlässige Steuerung möglich. Störungen im Bereich der Hydraulik der Schützen seien im Rahmen der jährlichen Inspektionen behoben worden. Am Rückhaltebecken seien im Frühjahr 2017 im Rahmen der technischen Gewässeraufsicht Mängel und Anpassungsbedarf untersucht worden. Mittlerweile sei ein Finanzierungsentwurf aufgestellt und genehmigt worden, um ein umfangreiches Anpassungs- und Sanierungskonzept zu erstellen.

Das Hochwasserschutzgesetz II mit § 78b und 78c WHG greife zukünftig auch in Garmisch-Partenkirchen. Wegen bestehender Restrisiken und Gefährdungen jenseits eines HQ100 werde auf HQ-extrem-Berechnungen für Kanker, Partnach und Loisach hingewiesen, die bei der bauleitplanerischen Abwägung zu berücksichtigen seien.

52.5.3 Baugebiet Oberammergau

Zum Hochwasserschutz Oberammergau teilt das Umweltministerium mit, dass der Entwurf für die Umsetzung der noch ausstehenden Teilmaßnahmen kurz vor der Fertigstellung stehe. Das Umweltministerium gehe davon aus, dass mit den Baumaßnahmen 2019 begonnen werde und damit der Hochwasserschutz des besiedelten Ortsbereiches abgeschlossen werden könne.

52.6 Schlussbemerkung

Es ist ein gewichtiges Anliegen, Schadenspotenzial aus Hochwasserereignissen für die öffentliche Hand, aber auch für Private zu begrenzen. Deshalb sollten im Umgriff von Gewässern dritter Ordnung, darunter von Wildbächen, die bisherigen Möglichkeiten und die neuen wasserrechtlichen und bauplanungsrechtlichen Instrumentarien aus dem Hochwasserschutzgesetz II auf allen Verwaltungsebenen konsequent genutzt und dabei die wasserwirtschaftlichen Aspekte stärker gewichtet werden.

 

[1] Die Gewässer erster Ordnung, wie z. B. die Donau, werden in einer Anlage zum BayWG aufgeführt. Die Gewässerzweiter Ordnung und die Wildbäche (Teil der Gewässer dritter Ordnung) sind in einer Bekanntmachung des Umweltministeriums vom 12.02.2016 verzeichnet.
[2] Ca. 90.000 km Gewässer.
[3] Übersicht des Umweltministeriums, die für 2013 bis 2016 alle Gewässerordnungen beinhaltet; für das Jahr 2016 wurden vom ORH Investitionen in Höhe von 150 Mio. € eingerechnet.
[4] Richtlinie 2007/60/EG vom 23.10.2007.
[5] § 73 WHG.
[6] Art. 46 Abs. 3 BayWG.
[7] § 1 Abs. 6 Nr. 12 BauGB.
[8] BGBl. I S. 2.193 ff. Einige Regelungen traten bereits am 06.07.2017 in Kraft.
[9] § 9 Abs. 1 Nr. 16 BauGB.
[10] § 78b Abs. 1 Nr. 1 WHG.
[11] § 78b Abs. 1 Nr. 2 WHG.
[12] Teilweiser oder vollständiger Verschluss eines Gewässerquerschnittes, z. B. durch Schwemmholz.
[13] Bereits verausgabte Mittel zuzüglich geschätzter Kosten für noch ausstehende Maßnahmen.
[14] Abfluss deutlich unter HQ100.
[15] § 78 Abs. 3 i. V. m. Abs. 6 WHG (Stand: 2016).
[16] Stand: 2016.
[17] Vgl. http://www.wwa-wm.bayern.de/alpine_naturgefahren/hwsoberammergau/index.htm (abgerufen am 19.12.2017).
[18] Vgl. Bayerische Staatszeitung vom 12.01.2018: "Zahl der Opfer wird sich vervierfachen“ und Presseinformation des Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung vom 11.01.2018 (https://www.pik-potsdam.de/aktuelles/presse-mitteilungen/klimawandel-laesst-fluesse-ueber-die-ufer-treten-anpassung-noetig [abgerufen am 17.01.2018]).
[19] Bis Ende 2017 § 78 Abs. 3 WHG.