Jahresbericht 2013

TNr. 25: Verwaltungsreform: Zentrum Bayern Familie und Soziales

Das Zentrum Bayern Familie und Soziales (ZBFS) wurde 2005 im Rahmen der Reform "Verwaltung 21" als zentrale Landesbehörde geschaffen. Dabei wurde dem ZBFS aufgegeben, bis 2019 540 Stellen einzusparen. Bis 2011 wurden 242 Stellen abgebaut. Beim ZBFS sind weitere Maßnahmen erforderlich, um das Einsparziel zu erreichen.

Bei dem Ziel Aufgaben abzubauen, sieht der ORH einen deutlichen Rückstand.

Kurzfassung
Umsetzung des Prüfungsergebnisses

Der ORH hat zusammen mit dem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt Bayreuth 2010/2011 das ZBFS geprüft.

25.1 Ausgangslage

25.1.1 Gegenstand und Ziele der Neuorganisation

Die staatliche Sozialverwaltung in Bayern wurde 2005 im Rahmen der Verwaltungsreform 21 umgestaltet.[1] Das zum 01.08.2005 errichtete ZBFS vereinigt die frühere Verwaltung für Versorgung und Familienförderung, die vorher bei den Regierungen angesiedelten Integrationsämter und Hauptfürsorgestellen sowie das Bayerische Landesjugendamt zu einer zentralen Landesbehörde. Die Errichtung des ZBFS ist Teil des 2005 begonnenen Reformprojekts "Verwaltung 21". Damit will die Staatsregierung die Strukturen der Verwaltung modernisieren. Auf der Grundlage einer umfassenden Aufgabenkritik und einer Beschränkung der staatlichen Betätigung auf das Unerlässliche sollen die Personalkosten nachhaltig gesenkt werden. Der Aufgabenabbau steht dabei an zentraler Stelle.

Auch die Errichtung des ZBFS zielt darauf ab, sachlich zusammenhängende Aufgaben zu bündeln. Zudem soll die Verwaltung mit den Grundsätzen und Methoden der "Neuen Verwaltungssteuerung" zu einem noch stärker bürgerorientierten, leistungsfähigen Dienstleistungsunternehmen entwickelt werden. Dieses soll wirtschaftlich und effektiv handeln, seine Leistungen und Kosten transparent darstellen und damit seine Wirkung verbessern. Verknüpft ist die Neuorganisation mit einem Einsparziel von 540 Stellen. Dies entspricht 30 % der im Stellenplan 2003 bei Kap. 10 20 im Personalsoll A ausgebrachten 1.799 Stellen. Die Einsparverpflichtung gründet sich dabei auf absehbare Aufgabenrückgänge, die angestrebte Deregulierung von Rechtsvorschriften und erwartete Synergieeffekte, insbesondere auch durch den Einsatz betriebswirtschaftlicher Mittel. Die Einsparung ist im Rahmen des Art. 6b HG 2005/2006 bis 2019 zu realisieren.

25.1.2 Struktur und Aufgaben des ZBFS

Die zentrale Landesbehörde ist dem Sozialministerium unmittelbar nachgeordnet. Sie gliedert sich in eine Zentrale in Bayreuth und sieben Regionalstellen in den bayerischen Regierungsbezirken.

Zuständig ist das ZBFS im Wesentlichen für

Familienförderung nach dem Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz (BEEG) sowie dem Bayerischen Landeserziehungsgeldgesetz (BayLErzGG).
alle Fragen des Schwerbehindertenrechts (Feststellungsverfahren und Integration; SGB IX).
Vollzug des Sozialen Entschädigungsrechts.[2]
Aufgaben als überörtlicher Träger der Kinder- und Jugendhilfe (Landesjugendamt) und der Kriegsopferfürsorge (Hauptfürsorgestelle).
Verwaltung von Stiftungen,[3] Vergabe von Stiftungsmitteln und Leistungen der Familienhilfe.
Vollzug von Förderprogrammen und sozialen Hilfen einschließlich der Maßnahmen des Europäischen Sozialfonds.

Die Personal- und Sachausgaben für die Verwaltung summierten sich 2011 auf 101,0 Mio. €. Die ausgezahlten Transferleistungen, zum Großteil aus Bundes- und EU-Mitteln, beliefen sich 2011 auf 2,0 Mrd. €.

25.2 Prüfungsfeststellungen, Würdigungen und Empfehlungen des ORH

25.2.1 Entwicklung der Personal- und Stellenausstattung, Einsparverpflichtung

Von 1968 bis 2004 hat sich die Stellenausstattung für die frühere Versorgungsverwaltung vor allem wegen des Aufgabenabbaus (z. B. Rückgang bei der Kriegsopferversorgung) von 4.294 auf 1.726 Stellen (ohne Stellen für Beamtenanwärter). um 60 % reduziert. Aufgrund der 2005 vorgenommenen Aufgabenverlagerungen und Umressortierungen (Integrationsämter und Hauptfürsorgestellen der Regierungen, Bayerisches Landesjugendamt) kamen in der Folge 155 Stellen hinzu.

Die 2005 beschlossene Verpflichtung, 540 Stellen einzusparen, wurde bis 2011 mit 242 Stellen knapp zur Hälfte erfüllt. Gemessen am Einsparzeitraum bis 2019 kann das gesetzte Einsparziel mit einer durchschnittlichen Sparrate von jährlich 37 Stellen ab 2012 erreicht werden.

25.2.2 Personalbedarf, Personaleinsatz

Der Personalbedarf wird seit Jahrzehnten auf der Grundlage von internen Untersuchungen anhand von Fall- und Kennzahlen ermittelt. 2008 hat das ZBFS eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft mit einer Organisationsuntersuchung beauftragt mit dem Ziel, Optimierungs- und Einsparpotenziale aufzuzeigen sowie verlässliche und nachprüfbare Fakten für die Personalbedarfskalkulation zu gewinnen.

Auf Grundlage der ermittelten Werte betrug der Personalbedarf für 2010 1.645 VZK, die sich fach- und aufgabenbezogen auf neun Produktgruppen (PG) verteilten. Für das Feststellungsverfahren nach dem SGB IX (PG III) wurde ein Bedarf von 440 Kräften ermittelt. Dieser Bereich stellt damit den größten Block dar. Für den Vollzug der gesetzlichen Familienförderung nach dem BEEG (früher Bundeserziehungsgeldgesetz) und dem BayLErzGG (PG I) wurden 300 Kräfte angesetzt. Der Personalbedarf für die ursprüngliche Hauptaufgabe Soziale Entschädigung - Kriegsopferfürsorge (PG V) betrug 198 Kräfte und entsprach damit 12 % des gesamten Personalbedarfs. Für die eingegliederten Integrationsämter (PG IV) waren 127 Kräfte veranschlagt, für die PG IX Zentrale Aufgaben (Organisation, Personal- und Finanzverwaltung, Innere Dienste, Serviceleistungen) wurden 314 Kräfte für erforderlich gehalten.

Mit dem tatsächlichen Personaleinsatz in den Produktgruppen können die Aufgaben ordnungsgemäß erledigt werden. Ende 2011 lag die Istbesetzung insgesamt bei rd. 94 %. Die Sollwerte in den einzelnen Produktgruppen lagen z. T. erheblich darüber. Denn nach Auffassung des ORH weisen die Erhebungsmethoden für einzelne Produktgruppen Mängel auf.

Für die gesetzliche Familienförderung sowie für das Feststellungsverfahren nach dem Schwerbehindertenrecht (PG I und III) waren die ermittelten Werte grundsätzlich nachvollziehbar. Die nur in einer Regionalstelle erhobenen Ergebnisse wurden allerdings ohne weitere Anpassungen auf alle anderen Regionalstellen übertragen, auch wenn diese bislang mit weniger Personal auskamen. Zudem erfordern die Änderungsdynamik in diesen Bereichen, zwischenzeitliche Ablaufoptimierungen und verbesserte IT-Unterstützung eine Evaluierung der erhobenen Personalbedarfskennzahlen. Der ORH hält es für notwendig, durch weitere verwaltungsinterne Regelungen, Änderungen bei der Widerspruchsbearbeitung, Ausbau der Unterstützung mit IT- Technik, Benchmarking und Controlling zusätzliche Effizienzreserven zu erschließen.
Für den Bereich Integrationsamt (PG IV) führten die für wesentliche Tätigkeiten ermittelten durchschnittlichen Bearbeitungszeiten multipliziert mit den Fallzahlen zu einem gegenüber dem eingesetzten Personal um rd. 20 % höheren Personalbedarf. Die zugrunde gelegten Fallarten umfassten dabei sehr langwierige und zeitaufwendige Arbeitsvorgänge und waren zu undifferenziert, um den notwendigen Personalbedarf innerhalb eines dreiwöchigen Aufschreibezeitraums zuverlässig ermitteln zu können. Im Hinblick auf laufende Optimierungsmaßnahmen, aber auch, weil das eingesetzte Personal die Aufgaben bisher zufriedenstellend erfüllte, hält der ORH eine Überprüfung der Kennzahlen für geboten.
Im Bereich Zentrale Aufgaben (PG IX) wurde der Bedarf für das Personal der Inneren Dienste zu großzügig ermittelt. Auf der Basis der Verhältniszahlen aller Regionalstellen wurde als Benchmark der Durchschnitt der "drei Besten" noch mit dem Gesamtdurchschnitt aller Regionalstellen gemittelt. Die als Benchmark maßgebende Kennzahl lag damit nahe am Durchschnitt aller Regionalstellen. Das Wesen eines Benchmarks ging damit verloren. Nach Auffassung des ORH ist für die Personalbemessung eine Orientierung an den "drei Besten" eine bewährte und ausreichende Grundlage. "Passive Kräfte", wie beurlaubtes, abgeordnetes oder freigestelltes Personal sind dabei auszuklammern. Der Personalbedarf wäre danach in der PG IX um 14 Vollzeitstellen niedriger.

Die bei der Untersuchung 2008 ermittelten Kennzahlen für die Bedarfsermittlung sind daher zumindest teilweise nicht belastbar und führen dazu, einen überhöhten Personalbedarf auszuweisen. Der ausgewiesene Personalbedarf wäre daher unter Berücksichtigung der Feststellungen des ORH insgesamt zu überprüfen.

25.2.3 Aufgabenentwicklung und Deregulierung

Die Neuorganisation des ZBFS und das Einsparziel waren insbesondere verbunden mit dem Leitgedanken Aufgabenabbau und Deregulierung von Rechtsvorschriften. Die entsprechenden Ankündigungen wurden allerdings überwiegend nicht realisiert, wie folgende Beispiele zeigen:

Im Bereich Familienförderung (PG I) hat die Einführung des BEEG zum 01.01.2007 ebenso wie die Umstellung des BayLErzGG zu einem deutlich höheren Vollzugsaufwand geführt. Vor allem durch die Ausgestaltung des Elterngeldes als Lohnersatzleistung und die Einführung von Partnermonaten hat sich der Personalbedarf deutlich erhöht. Er stieg von rd. 180 Kräften in 2006 auf 278 Kräfte in 2010.

Im Bereich Schwerbehindertenrecht Feststellungsverfahren (PG III) gab es eine Vielzahl von konkreten Vorschlägen der Verwaltung zum Aufgabenabbau, die beträchtliche Einsparungen zur Folge hätten. Zu nennen sind hier beispielsweise eine Reduzierung der Staffelung des Grades der Behinderung, Einführung einer Eigenbeteiligung an den Verfahrenskosten und Ergänzung des Amtsermittlungsprinzips bei der Sachaufklärung durch verstärkte Mitwirkungspflichten der Verfahrensbeteiligten. Die Auswirkungen auf den Personalbedarf hat das ZBFS mit etwa 75 Stellen kalkuliert. Eine Umsetzung dieser Vorschläge würde die Änderung bundesrechtlicher Vorschriften erfordern und konnte auf Bundesebene bislang nicht erreicht werden.

Zudem haben sich in diesem Bereich die für die Arbeitsbelastung hauptsächlich maßgebenden Fallzahlen (Erstanträge, Anträge auf Neufeststellung, Widersprüche) erhöht. Im Zeitraum 2000 bis 2010 sind die Eingangszahlen um rd. 30 % von jährlich 241.200 auf 315.500 Vorgänge angestiegen. Seit Inkrafttreten der Neuorganisation 2005 beträgt die Steigerung 20 %.

Im Bereich Integrationsämter (PG IV) konnten nach der Umressortierung der Aufgabenvollzug vereinheitlicht und die Verfahrensabläufe optimiert werden. Der verstärkte Personaleinsatz in der Zentrale für Koordinierungs- und Steuerungsaufgaben (8,5 VZK) hat bisher zu keinen Rationalisierungseffekten bei den Regionalstellen geführt. Anstelle von Aufgabenreduzierungen haben sich auch hier durch Rechtsänderungen neue Anforderungen ergeben. Zu nennen sind beispielsweise das Bund-Länder-Programm "Job 4000", das Programm des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung "Initiative Inklusion" sowie § 34a SGB IX (Unterstützte Beschäftigung).

25.2.4 Weitere Prüfungsergebnisse

Obwohl das ZBFS als einheitliche Landesbehörde geschaffen wurde, werden die Zentrale und die Regionalstellen als weitgehend selbstständig agierende Dienststellen geführt. Am Dienstort Bayreuth befinden sich auf demselben Anwesen sowohl ein Großteil der Zentrale als auch die Regionalstelle Oberfranken. Insbesondere in den Bereichen Ärztlicher Dienst und Zentrale Aufgaben bestehen enge Verflechtungen. Durch eine Zusammenlegung und Verschmelzung der Teams der Zentrale mit der Regionalstelle könnten Synergieeffekte erzielt werden.

Die 2007 fusionierte Regionalstelle Oberbayern ist weiterhin auf zwei Dienstgebäude in München verteilt. Durch eine Zusammenführung der Dienststellen in einem Gebäude und ggf. eine Verlagerung an einen anderen Standort in München könnten Doppelstrukturen und Verwaltungserschwernisse vermieden und weitere Synergieeffekte und Kosteneinsparungen realisiert werden.

Das ehemals eigenständige Bayerische Landesjugendamt wurde als PG II in das ZBFS eingegliedert. Diese Produktgruppe weist noch immer wesentliche Merkmale einer selbstständigen Behörde auf und ist am Dienstort München, von anderen Organisationseinheiten des ZBFS räumlich getrennt, in angemieteten Räumen untergebracht. Falls die PG II auf Dauer am Dienstort München verbleiben soll, müsste sie zumindest räumlich in die Regionalstelle Oberbayern integriert werden. Das in der PG II bestehende Verwaltungsteam mit 6 VZK könnte dadurch eingespart werden.

Beim Vollzug des Sozialen Entschädigungsrechts (PG V) werden die notwendigen Bearbeitungskapazitäten überwiegend noch flächendeckend in allen Regionalstellen vorgehalten. Die Zahl der versorgungsberechtigten Kriegsopfer wird weiter zurückgehen. Die Rechtsmaterie ist komplex. Mittelfristig kann der Aufgabenvollzug auf weniger Regionalstellen konzentriert werden.

25.3 Stellungnahme der Verwaltung

Das Sozialministerium weist darauf hin, dass durch die 2005 beschlossene hohe Einsparverpflichtung von 30 % (540 Stellen) das ZBFS seit seiner Errichtung gezwungen sei, jegliche Synergie zur Erbringung der Einsparverpflichtung zu nutzen. Rechtsänderungen und angestrebte, bisher aufgrund fehlender Mehrheit im Bund nicht verwirklichbare Rechtsvereinfachungen würden allerdings die Umsetzung erschweren. Hinzu komme, dass das ZBFS seit 2005 auch wesentliche Aufgabenmehrungen zu verkraften habe. Beispielsweise hätten der komplexere Vollzug des BEEG und die stetige Antragssteigerung im SGB IX stellenmäßig nicht ausgeglichen werden können. Das Sozialministerium stehe deshalb den Vorschlägen des ORH zur Gewinnung weiterer Synergien sehr offen gegenüber. Das ZBFS habe nicht zuletzt deshalb bis 2011 242 Stellen einsparen können und liege damit im Schnitt der jährlich rechnerisch notwendigen 37 Stelleneinsparungen.

25.4 Schlussbemerkung des ORH

Der ORH stellt das Ziel der Verwaltungsreform, beim ZBFS 540 Stellen einzusparen, nicht infrage. Mit der Einsparung von bislang 242 Stellen liegt das ZBFS im zeitlichen Rahmen der Vorgaben. Der ORH hat bei seiner Prüfung weitere Möglichkeiten zum Stellenabbau aufgezeigt. So können beispielsweise durch Verzicht auf das Vier-Augen-Prinzip und Einführung einer Stichprobenkontrolle, Neuregelung der Widerspruchsbearbeitung, Aufgabenabschichtung auf kostengünstigere Funktionsebenen sowie weitergehende Konzentration von Aufgaben auf spezialisierte Einheiten noch ganz erhebliche Einsparungen erzielt werden.

Bei dem Ziel Aufgaben abzubauen, sieht der ORH einen deutlichen Rückstand. Insbesondere sollte bei der Ausgestaltung von Rechtsvorschriften auch im Sozialbereich stärker auf den damit zusammenhängenden Vollzugsaufwand geachtet werden. Durch einfache nachvollziehbare Regelungen mit wenig Ausnahmetatbeständen und entsprechenden Deregulierungen lassen sich Personal und damit auch Personalkosten einsparen. Hier sind insbesondere die am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten gefordert. Auch bei Bundesgesetzen haben die Länder Möglichkeiten, ihren Einfluss geltend zu machen.

[1]Abschnitt 5 des 2. Verwaltungsmodernisierungsgesetzes vom 26.07.2005, GVBl S. 297.
[2] Bundesversorgungsgesetz und sog. Nebengesetze, u. a. das Opferentschädigungsgesetz, dasSoldatenversorgungsgesetz und das Infektionsschutzgesetz, welche hinsichtlich der Leistungsansprüche auf die Vorschriften des Bundesversorgungsgesetzes verweisen sowie Bayerisches Blindengeldgesetz.
[3] Z. B. Landesstiftung Hilfe für Mutter und Kind, Bayerische Kriegsblindenstiftung.