Jahresbericht 2023
Der ORH-Bericht 2023 enthält folgende Prüfungsergebnisse:
TNr. 01 Haushaltsrechnung 2021
Die Haushaltsrechnung 2021 schließt ausgeglichen ab. Die darin aufgeführten Beträge stimmen mit der Buchführung überein. Die Einnahmen und Ausgaben sind, von wenigen Fällen abgesehen, ordnungsgemäß belegt.
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TNr. 02 Gesamthaushalt
Bereinigt um Kreditaufnahmen/-tilgungen, Rücklagenbewegungen und Verrechnungen standen den Einnahmen von 70.752,5 Mio.€ (+13,8%) Ausgaben von 71.981,2 Mio.€ (+4,9%) gegenüber. Unter Berücksichtigung von haushaltstechnischen Verrechnungen wies der Haushalt einen negativen
Finanzierungssaldo von 1.228,1 Mio.€ aus.
TNr. 03 Steuereinnahmen
Die Einnahmen aus Steuern und steuerähnlichen Abgaben (HGr. 0) erhöhten sich 2021 um 5.609,2 auf 50.138,1 Mio.€ (+12,6%).
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TNr. 04 Verwaltungseinnahmen und weitere Einnahmen
Die Verwaltungseinnahmen, Einnahmen aus Schuldendienst und dergleichen (HGr. 1) stiegen im Vergleich zu 2020 insgesamt um 583,2 auf 3.800,5 Mio.€ (+18,1%).
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TNr. 05 Einnahmen aus Zuweisungen und Zuschüssen mit Ausnahme für Investitionen
Die Einnahmen aus Zuweisungen und Zuschüssen mit Ausnahme für Investitionen (HGr. 2) stiegen im Vergleich zu 2020 insgesamt um 2.473,4 auf 15.508,8 Mio.€ (+19,0%).
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TNr. 06 Einnahmen aus Schuldenaufnahmen, aus Zuweisungen und Zuschüssen für Investitionen sowie besondere Finanzierungseinnahmen
Die Einnahmen aus Schuldenaufnahmen, aus Zuweisungen und Zuschüssen für Investitionen sowie besondere Finanzierungseinnahmen (HGr. 3) gingen 2021 insgesamt um 2.993,9 auf 5.585,8 Mio.€ (-34,9%) zurück.
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TNr. 07 Personalausgaben und Stellen
Die Personalausgaben (HGr. 4) sind gegenüber 2020 um 783,7 Mio.€ (+3,2%) auf insgesamt 25.525,7 Mio.€ angestiegen.
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TNr. 08 Sächliche Verwaltungsausgaben und Ausgaben für den Schuldendienst
Die sächlichen Verwaltungsausgaben und Ausgaben für den Schuldendienst (HGr. 5) stiegen im Vergleich zu 2020 insgesamt um 403,1 auf 5.633,8 Mio.€ (+7,7%).
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TNr. 09 Zuweisungen und Zuschüsse mit Ausnahme für Investitionen
2021 wurden für Zuweisungen und Zuschüsse mit Ausnahme für Investitionen (HGr. 6) 32.548,5 Mio.€ verausgabt. Dies waren 2.395,8 Mio.€ (+7,9%) mehr als im Vorjahr.
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TNr. 10 Investitionen
Die Ausgaben für Investitionen (HGr. 7 und 8) reduzierten sich 2021 gegen-über dem Vorjahr um 218,3 auf 8.273,3 Mio.€. Die Investitionsquote betrug 11,5%.
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TNr. 11 Besondere Finanzierungsausgaben
Die besonderen Finanzierungsausgaben (HGr. 9) stiegen 2021 gegenüber dem Vorjahr um 1.077,9 auf 1.686,9 Mio.€ (+177,0%).
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TNr. 12 Rücklagen und Sondervermögen
Rücklagen und Sondervermögen sind zweckgebunden mit Ausnahme der Haushaltssicherungs-, Kassenverstärkungs- und Bürgschaftssicherungsrücklage. Diese reduzierte sich per Saldo um 666,1 Mio.€ und belief sich Ende 2021 auf 7,9 Mrd.€.
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TNr. 13 Schuldenstand und Zinsen
Die Schulden am Kreditmarkt zum 31.12.2021 lagen insgesamt bei 19,9 Mrd.€. Die aufgeschobenen Anschlussfinanzierungen erhöhten sich um 0,8 auf 17,1 Mrd.€. Werden diese vollständig in Anspruch genommen, erhöhen sich die Schulden am Kreditmarkt auf 37,0 Mrd.€.
2021 wurden neue Schulden von insgesamt 2,9 Mrd.€ für den Sonderfonds Corona-Pandemie aufgenommen.
Beim Stabilisierungsfonds Finanzmarkt und BayernLB wurden 50,0 Mio.€ Schulden getilgt.
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TNr. 14 Staatsbürgschaften, Garantien und Gewährleistungen
Der Gesamtermächtigungsrahmen für die Übernahme von Bürgschaften, Garantien und sonstigen Gewährleistungen erhöhte sich in 2021 um 3,3 auf 39,0 Mrd.€. Das daraus resultierende unmittelbare Haftungsobligo des Freistaates stieg um 1,0 auf 10,8 Mrd.€.
Außerhalb des Staatshaushalts stand bis Ende 2021 im Sondervermögen BayernFonds eine Ermächtigung für die Übernahme von Garantien von 26,0 Mrd.€ zur Verfügung.
TNr. 15 Finanzierungsrahmen Corona
Der Finanzierungsrahmen 2022 für Corona-Maßnahmen inklusive des Sondervermögens BayernFonds umfasste 34,8 Mrd.€.
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TNr. 16 Entwicklung des Gesamthaushalts
Der Gesamthaushalt 2022 ging von 71,4 Mrd.€ um 0,2 auf 71,2 Mrd.€ (-0,2%) zurück.
Bereinigt um die Kreditaufnahmen/-tilgungen, Rücklagenbewegungen und Verrechnungen stiegen die Einnahmen und Ausgaben im Zeitraum 2012 bis 2019 stetig an. Während die Ist-Einnahmen 2020 sanken, stiegen die Ist-Ausgaben weiter an. 2021 hingegen stiegen sowohl die Ist-Einnahmen als auch die Ist-Ausgaben wieder an. 2022 steigen die Ist Einnahmen voraussichtlich weiter an, wohingegen die Ist Ausgaben voraussichtlich leicht sinken.
Maßnahmen des Härtefallfonds müssen in der finanzverfassungsrechtlichen Aufgaben- und Finanzierungskompetenz des Freistaates liegen. Dementsprechend empfiehlt der ORH eine sorgfältige rechtliche Prüfung, inwieweit neben den Regelungen des Bundes noch eine eigene Regelungs- und Finanzierungskompetenz des Freistaates verbleibt.
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TNr. 17 Kreditermächtigungen
Für die Jahre 2020 bis 2022 waren im Staatshaushalt unter Inanspruchnahme der Ausnahmeregelung zur Schuldenbremse neue Kreditermächtigungen zur Finanzierung von Corona-Maßnahmen bereitgestellt. Für das Jahr 2023 sind nach dem HG-E 2023 keine neuen Kreditermächtigungen vorgesehen.
Der ORH empfiehlt, auch bei den Jahresabschlüssen für die Haushaltsjahre 2022 und 2023 darauf zu achten, alle Verbesserungen im Haushaltsvollzug, wie z.B. höhere Steuereinnahmen, unmittelbar zur Verminderung der Netto-kreditaufnahme einzusetzen, um den Gesamtkreditrahmen weiter zu reduzieren.
Die Einhaltung der Schuldenbremse ist ein wesentlicher Beitrag zu einer nachhaltigen, künftigen Generationen gerecht werdenden Haushaltspolitik. Der ORH empfiehlt darauf zu achten, dass eine Kreditaufnahme auch im Bereich der mittelbaren Staatsverwaltung nicht zu einer Umgehung der Schuldenbremse führt.
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TNr. 18 Entwicklung der Ausgabereste
Die Ausgabereste haben sich in den letzten 10 Jahren verdreifacht und belaufen sich zum 31.12.2021 auf 14,5 Mrd.€, davon entfallen 5,2 Mrd.€ auf den Sonderfonds Corona-Pandemie. Nach Auffassung des ORH belegt diese Entwicklung, dass seit Jahren dem Grundsatz der bedarfsgerechten Veranschlagung nicht ausreichend entsprochen wird.
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TNr. 19 Entwicklung des Gesamtsolls
Gesamtsoll ist die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben und der aus dem Vorjahr übertragenen Ausgabereste. Das Gesamtsoll stieg im Zeitraum 2012 bis 2020 kontinuierlich an. Nach einem Rückgang 2021 stieg das Gesamtsoll 2022 wieder um 2,8 auf 85,7 Mrd.€.
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TNr. 20 Entwicklung des Finanzierungssaldos und Steuerschätzung
Der Finanzierungssaldo (Ist) war in den Jahren 2012 bis 2019 stets positiv. 2020 und 2021 war dieser negativ. 2022 ist er voraussichtlich wieder positiv. Geplant wurden die Haushalte 2012 bis 2022, außer 2015, stets mit einem negativen Finanzierungssaldo (Soll).
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TNr. 21 Steueraufkommen und Steuereinnahmen
Die Steuereinnahmen sind 2021 um 5.610,1 Mio.€ (+12,6%) angestiegen, 2022 erhöhten sie sich weiter um 4.864,0 Mio.€ (+9,7%).
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TNr. 22 Entwicklungen im Personalbereich
Im Zeitraum 2017 bis 2021 hat sich die Zahl der Stellen um 16.779 (+5,7%) auf 309.976 erhöht.
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TNr. 23 Haushaltssicherungs-, Kassenverstärkungs- und Bürgschaftssicherungsrücklage
Aufgrund jahrelanger positiver Einnahmenentwicklung stieg die Rücklage entgegen den Haushaltsplanungen bis 2019 auf 10,3 Mrd.€. 2020 reduzierte sie sich um 1,7 Mrd.€ und 2021 erneut um 0,7 auf 7,9 Mrd.€. Ende 2023 soll sie aufgrund von Entnahmen voraussichtlich noch 1,5 Mrd.€ betragen.1
Der ORH sieht insbesondere eine Entnahme aus der Haushaltssicherungs-, Kassenverstärkungs- und Bürgschaftsrücklage zur (dauerhaften) Finanzierung laufender Verpflichtungen kritisch. Im Sinne einer nachhaltigen Finanzpolitik sollten sich aus Sicht des ORH geplante Ausgaben wieder verstärkt an geplanten Einnahmen orientieren, ohne eine Entnahme aus der Rücklage vorzusehen.
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TNr. 24 Verschuldung im Staatshaushalt
Der haushaltsmäßige Schuldenstand setzt sich aus den Kreditmarktschulden und den übertragenen Kreditermächtigungen für aufgeschobene Anschlussfinanzierungen zusammen. Der Schuldenstand kann sich bis Ende 2023 im ungünstigsten Fall auf 44,6 Mrd.€ erhöhen.
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TNr. 25 Schuldenaufnahme im Sondervermögen BayernFonds
Sollten die Rückzahlungen der vom BayernFonds gewährten Stabilisierungshilfen nicht ausreichen, um die Schulden im Sondervermögen vollständig zu tilgen, sind weitere Belastungen des Staatshaushalts nicht auszuschließen.
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TNr. 26 Staatsbürgschaften, Garantien und Gewährleistungen
Angesichts der Corona-Pandemie und des Kriegs in der Ukraine hat der Freistaat das bestehende Instrumentarium im Bereich Bürgschaften, Garantien und Gewährleistungen deutlich ausgeweitet. Dies führt zu einem erhöhten Haftungsrisiko für den Freistaat.
Der ORH empfiehlt, die Erhöhung des Ermächtigungsrahmens für Staatsbürgschaften nach dem BÜG im Bereich der gewerblichen Wirtschaft um 2,75 Mrd.€ schnellstmöglich zurückzunehmen.
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TNr. 27 Kennzahlen
Haushaltskennzahlen ermöglichen einen Überblick zu bestimmten Ausgabearten, wie etwa für Zinsen oder Personal im Verhältnis zu den Gesamtausgaben und zu deren zeitlicher Entwicklung.
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TNr. 44 Barrierefreiheit in staatlichen Museen und geförderten öffentlichen touristischen Infrastruktureinrichtungen
Vor 10 Jahren wurde das Ziel „Bayern barrierefrei 2023“ ausgerufen. Doch für gleichberechtigte Teilhabe von Menschen mit und ohne Behinderung an staatlichen Museumangeboten und öffentlicher touristischer Infrastruktur gibt es noch immer viel zu tun.
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TNr. 45 Abführung von Zwangsgeldern durch die Landratsämter
Bei der Abführung von Zwangsgeldern an die Staatskasse ging es bei 11 von 28 durch den ORH geprüften Landratsämtern drunter und drüber: Letztlich behielten diese über 1 Million Euro für sich, obwohl sie Zwangsgelder an den Freistaat hätten abführen müssen.
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TNr. 46 Förderung von Digitalfunkendgeräten
Von 100 Millionen Euro flossen bis 2020 nur 32 Millionen Euro ab. Der ORH meint: Es holpert stark bei Planung und Förderung des Digitalfunks für Feuerwehr, Rettungsdienst und Katastrophenschutz.
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TNr. 47 Gerichtliches Mahnverfahren
Die Personalkosten pro Mahnantrag stiegen beim Zentralen Mahngericht in Coburg zwischen 2004 und 2020 von 3,47 auf 7,31 Euro, also auf mehr als das Doppelte. Und das trotz weit fortgeschrittener Automatisierung und stark rückläufigen Anträgen.
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TNr. 48 Lehrkräfte als IT-Systembetreuer an staatlichen Realschulen
Als IT-Systembetreuer eingesetzte Lehrerkräfte müssen zunehmend technische Aufgaben übernehmen, statt sich um den Unterricht zu kümmern. Das Kultusministerium ist gefordert, dies schnellstmöglich zu ändern und die mittlerweile 22 Jahre alte Bekanntmachung zu den Aufgaben der IT-Systembetreuer endlich zu aktualisieren.
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TNr. 49 Einsatz von Förderlehrkräften an staatlichen Grund- und Mittelschulen
Förderlehrkräfte endlich bedarfsgerecht einsetzen, ist das Petitum des ORH. Denn deren Verteilung an staatlichen Grund- und Mittelschulen erfolgt seit Jahren regional unausgewogen und orientiert sich nicht an pädagogischen Erfordernissen.
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TNr. 50 Besteuerung von land- und forstwirtschaftlichen Grundstücksveräußerungen
Jährlich veräußern Land- und Forstwirte in Bayern Grundstücke im Wert von über einer Milliarde Euro, doch deren Wertzuwachs bleibt zu oft unversteuert. Das führt zu Steuerausfallrisiken in mindestens hoher zweistelliger Millionenhöhe pro Jahr.
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TNr. 51 Steuerliche Auswirkungen des Bezugs von Kurzarbeitergeld während der Corona-Pandemie
Viele Arbeitnehmer haben während der Corona-Pandemie Kurzarbeitergeld bezogen; rund 1 Million davon sind deshalb in Bayern erstmals verpflichtet, eine Steuererklärung abzugeben. Von dieser Pflichtveranlagung werden bisher aber mehrere hunderttausend durch die Finanzämter systematisch ausgenommen. Der ORH meint: Steuergerecht ist das nicht.
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TNr. 52 Besteuerung von Aufsichtsratsvergütungen
Aufsichtsratsvergütungen bleiben immer wieder unversteuert, obwohl Unternehmen die Finanzämter seit 1998 jährlich über solche Zahlungen informieren müssen. Das liegt mit daran, dass diese Daten finanzamtsintern oft nicht oder nur auf Papier weitergegeben werden. Ergebnis: Allein 2018 bei 11 Finanzämtern Steuerausfälle in sechsstelliger Höhe.
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TNr. 53 Vergütung für die Betreuung von Staatsbürgschaften des Freistaats Bayern
Im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie gewährte das Finanzministerium fünf große Staatsbürgschaften und beauftragte die LfA Förderbank Bayern mit deren Betreuung. Die Risikoprämien für die ersten zwei Jahre von über 7 Millionen Euro überließ das Finanzministerium der LfA. Das ist bei weitem zu viel, kritisiert der ORH.
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TNr. 54 Finanzierung von drei Besitzgesellschaften der LfA Förderbank Bayern
Der Freistaat hat drei Besitzgesellschaften der „High-Tech-Offensive“ seit 2000 mit insgesamt 87,6 Millionen Euro finanziert, obwohl von Anfang an klar war, dass alle drei Gesellschaften ab Gründung bilanziell überschuldet sind. Tatsächlich können alle drei seitdem weder die Darlehen zurückzahlen noch die vereinbarten Zinsen entrichten.
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TNr. 55 Förderung der Betriebs-, Haushalts- und Melkeraushilfe
Landwirtschaftliche Unternehmen in betrieblichen und sozialen Notlagen haben gegenüber dem Sozialversicherungsträger einen Anspruch auf kostenfreie Betriebshilfe durch bestimmte Aushilfskräfte. Insoweit verstößt die staatliche Förderung dieser Betriebs-, Haushalts- und Melkeraushilfe seit vielen Jahren gegen Haushaltsrecht.
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TNr. 56 Wirtschaftliche Situation der Bayerischen Staatsforsten
Von 2019 bis 2021 erzielten die Bayerischen Staatsforsten erstmals Jahresfehlbeträge von zusammen über 186 Millionen Euro. Die Devise sollte nun lauten: Auf das Kerngeschäft der Staatswaldbewirtschaftung konzentrieren, Liquiditätsreserven für Krisensituationen aufbauen und die Personalaufwendungen fortlaufend evaluieren.
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TNr. 57 Investitionen in die Staatsstraßen
Für Erhaltung und Ausbau von Staatsstraßen standen zuletzt rund 350 Millionen Euro pro Jahr zur Verfügung. Die bisherige Darstellung und damit auch Steuerung der Staatsstraßeninvestitionen hält der ORH für unübersichtlich und nicht transparent.
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TNr. 58 Planungswettbewerbe bei staatlichen Hochbaumaßnahmen
Bei Planungswettbewerben, die der Freistaat zur Vergabe von bedeutenden Planungsaufträgen auslobt, hat der ORH gravierende Verstöße gegen Vergaberecht und Wirtschaftlichkeit festgestellt. Es genügt nicht, wenn Preisgerichte sich bei so wichtigen Projekten auf städtebauliche und architektonische Aspekte konzentrieren.
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TNr. 59 Umbau von Straßenkreuzungen
Kreisverkehre sind im Durchschnitt doppelt bis vierfach so teuer wie Kreuzungen mit modernen Ampelanlagen. Trotzdem bevorzugen die Staatlichen Bauämter häufig Kreisverkehre, ohne dies fachlich zu begründen.
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TNr. 60 Energiekenndaten staatlicher Gebäude
Beim Klimaschutz soll die Staatsverwaltung Vorbild sein – so will es das Bayerische Klimaschutzgesetz. Die Prüfung der Energiekenndaten von 25 neueren staatlichen Hochbaumaßnahmen ergab oft das krasse Gegenteil: Mangelnde Datenqualität sowie Defizite bei Planung, Ausführung und Betrieb von Heizungs-, Kühlungs- oder Lüftungsanlagen staatlicher Gebäude belegten überraschend häufig pure Energieverschwendung.
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TNr. 61 Jugendförderung und Förderung der landesweit tätigen Jugendverbände durch den Bayerischen Jugendring
Bei keiner der 99 Fördermaßnahmen der Jahre 2017 bis 2019 prüfte der BJR die Verwendungsnachweise der Förderempfänger vertieft, da er keinerlei Belege anforderte. Kein Wunder, dass die Liste an gravierenden Mängeln und haushaltsrechtlichen Verstößen bei der Jugendförderung durch den BJR lang ist.
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TNr. 62 Beschaffung von Fahrrädern für Klimaschutzaktionen des Umweltministeriums
Gutes Rad zu teuer: Das Umweltministerium hat für 50 Fahrräder über 100.000 Euro ausgegeben – davon fast 42.000 Euro für zehn Mountainbikes und fast 14.000 Euro für drei E-Lastenräder. Und dann wurden diese Radl noch nicht mal vorrangig für Aktionen im Rahmen von Klimawochen und als Dienstfahrräder eingesetzt, sondern überwiegend privat genutzt.
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TNr. 63 Gewährung von Vorhaltepauschalen für Privatkliniken
Während der Corona-Pandemie waren auch Privatkliniken verpflichtet, Behandlungskapazitäten freizuhalten. Tatsächlich schickten einige Personal in Kurzarbeit und kassierten gleichzeitig Vorhaltepauschalen von insgesamt über 12 Millionen Euro. Der ORH meint: Das muss finanzielle Konsequenzen haben.
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