TNr. 56 Ausgleichsleistungen des Freistaates an nichtbundeseigene Eisenbahnen für Erhaltung und Betrieb von Bahnübergängen
Der Freistaat hat den nichtbundeseigenen Eisenbahnen des öffentlichen Verkehrs (NE) die Hälfte ihrer Aufwendungen für die Erhaltung und den Betrieb von Bahnübergängen auszugleichen. Das Verfahren zur pauschalen Ermittlung der jährlichen Ausgleichsleistungen wird immer noch in Papierform durchgeführt. Der Freistaat hat keinen Gesamtüberblick über die tatsächlichen Aufwendungen der NE. In den geprüften Fällen hat er ein Vielfaches des Betrags erstattet, der sich aus den tatsächlichen Aufwendungen ergeben hätte.
Der ORH empfiehlt, ein IT-gestütztes Verfahren für die Erstattung der Ausgleichsleistungen einzuführen, damit die vorhandenen Daten für einen aussagekräftigen Zeitraum auszuwerten und die Höhe der Ausgleichsleistungen zu überprüfen.
Der ORH hat 2022/2023 zusammen mit dem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt Ansbach die Leistungen des Freistaates an nichtbundeseigene Eisenbahnen (NE) für die Erhaltung und den Betrieb der Bahnübergänge (BÜ) in den Haushaltsjahren 2019 bis 2021 geprüft. Prüfungsschwerpunkte waren Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit des Verwaltungshandelns.
56.1 Ausgangslage
Neben der Deutschen Bahn AG erbringen in Bayern 22 NE Verkehrsleistungen und betreiben Infrastruktur. Die NE-Infrastruktur in Bayern umfasst rd. 600 km öffentliche Eisenbahnstrecken mit rd. 700 BÜ von Staatsstraßen und kommunalen Straßen und Wegen. Als oberste Verkehrsbehörde ist das Bauministerium auch für die Angelegenheiten der NE zuständig.[1]
Die Zuständigkeiten für die laufende Unterhaltung und die Erneuerung von BÜ sind im EKrG geregelt.[2] Demnach haben das Eisenbahninfrastrukturunternehmen die Eisenbahnanlagen und der Straßenbaulastträger die Straßenanlagen zu erhalten und bei BÜ auch in Betrieb zu halten. An BÜ gehören die zur Sicherung des sich kreuzenden Verkehrs dienenden Eisenbahnzeichen und -einrichtungen zu den Eisenbahnanlagen, die Straßenverkehrszeichen und -einrichtungen zu den Straßenanlagen. Das sowohl dem Eisenbahnverkehr als auch dem Straßenverkehr dienende Kreuzungsstück gehört zu den Eisenbahnanlagen.[3] Dort kommen Aufwendungen für Erhaltung und Betrieb zwar beiden Verkehrsträgern zugute, sind aber vom Eisenbahnbetreiber zu tragen.
Daher erhalten die öffentlichen Eisenbahnen nach AEG einen Ausgleich für ihre Aufwendungen für Erhaltung und Betrieb der BÜ. Die NE erhalten den Ausgleich bei Bundesstraßen vom Bund, bei allen anderen Straßen und Wegen vom jeweiligen Land.[4] Erhaltungsaufwand entsteht für die Fahrbahnbefestigung und die Sicherungseinrichtungen; der Betriebsaufwand setzt sich aus Stromkosten für technische Sicherungseinrichtungen und Personalkosten für die BÜ-Sicherung zusammen.
Näheres regelt in Bayern die 2001 vom damals zuständigen Wirtschaftsministerium eingeführte BÜ-Ausgleichsrichtlinie.[5] Danach leistet der Freistaat einen Beitrag von 50% zu den Aufwendungen für die Erhaltung und den Betrieb der BÜ.
56.2 Feststellungen
56.2.1 Verfahren zur Erstattung der Ausgleichsleistungen
Nach der BÜ-Ausgleichsrichtlinie wird für jeden BÜ ein jährlicher fiktiver Erhaltungsaufwand berechnet, jeweils separat für die Fahrbahnbefestigung und die technischen Sicherungseinrichtungen. Hierfür werden im Regelfall die jeweiligen Anschaffungs-/Erstellungswerte mit einem spezifischen Erhaltungsfaktor multipliziert, der von der Art der Fahrbahnbefestigung bzw. Art der Sicherungseinrichtungen abhängt (z.B. Asphaltbefestigung: 0,3, Betonplatten: 0,07). Der Anschaffungs-/Erstellungswert entspricht den Investitionskosten für den BÜ. Diese Kosten belegen die NE bei erstmaliger Antragstellung und wenn sich der Anschaffungs-/Erstellungswert ändert. Der staatliche Ausgleich für den Betriebsaufwand erfolgt auf Grundlage von Nachweisen oder Vergleichsberechnungen.
Die NE reichen die Anträge als Papierunterlagen für jedes Kalenderjahr bis zum 31.05. des Folgejahres bei der für sie zuständigen Regierung ein.[6] Die in das Ausgleichsverfahren einzubeziehenden BÜ sind einzeln mit den auf das Kalenderjahr bezogenen, für die Berechnung maßgebenden Merkmalen und Beträgen sowie den berechneten Aufwendungen darzustellen. Aus den Nachweisen je BÜ sind die Summen der Gesamtaufwendungen getrennt nach Strecken in einen Gesamtnachweis für die NE zu übernehmen.
Der Freistaat leistete in den Jahren 2019 bis 2021 für die auf diese Weise ermittelten Aufwendungen für Erhaltung und Betrieb einen Ausgleich von 3.987.840 €; das sind knapp zwei Drittel der insgesamt veranschlagten 6,3 Mio. €.
56.2.2 Ausgleichsleistungen und tatsächlicher Aufwand
Mit Schreiben vom 17.10.2006 teilte das damals zuständige Wirtschaftsministerium den Regierungen mit, dass der Unterhaltungszustand der BÜ „teilweise sehr unbefriedigend ist und dies, obwohl dieser Bereich seit Jahren gezielt finanziell unterstützt wird. Um die Höhe der Mittel auch weiterhin rechtfertigen zu können, muss sich der Unterhaltungszustand erheblich bessern.“
Das Wirtschaftsministerium ergänzte hierzu die BÜ-Ausgleichsrichtlinie dahingehend, dass die NE für jeden BÜ ein Stammbuch zu führen und ab 2007 mit dem Antrag auf Ausgleich der berechneten Unterhaltsaufwendungen in Papierform vorzulegen haben. Das BÜ-Stammbuch muss neben den Grunddaten zudem alle an einem BÜ tatsächlich ausgeführten Arbeiten mit Datum, Beschreibung der Maßnahme, Zeitaufwand, Sach- und Lohnkosten enthalten. Zugleich bat das Ministerium die Regierungen, die angestrebte Verbesserung des BÜ-Unterhaltungszustands durch unangemeldete Überprüfungen zu gewährleisten.
Ausgleichsleistungen an einzelne NE
Auf Grundlage der BÜ-Stammbücher hat der ORH für mehrere Fälle die jährlichen Ausgleichsleistungen des Freistaates an verschiedene NE mit deren dokumentierten tatsächlichen Aufwendungen für Erhaltung und Betrieb ihrer BÜ verglichen. Die in folgender Tabelle dargestellten jährlichen Erstattungsleistungen an drei der größten NE umfassen insgesamt 76 BÜ und 340.000 €; das sind 11% der 700 BÜ bzw. 24 bis 30% der jährlichen Ausgleichsleistungen zwischen 2019 und 2021:
In den geprüften Fällen waren die anhand der BÜ-Ausgleichsrichtlinie ermittelten Ausgleichsleistungen des Freistaates etwa 3- bis 5-fach so hoch wie der zu erstattende Betrag, der sich auf Grundlage der von den NE dokumentierten tatsächlichen Aufwendungen ergeben hätte.
Beispiel: Fiktiver Erhaltungsaufwand für die Fahrbahn eines Bahnübergangs
Für einen einzelnen BÜ, dessen Fahrbahnbelag 2006 erneuert wurde, verglich der ORH die seither dokumentierten Erhaltungskosten mit den Ausgleichsleistungen. Die Erneuerungskosten für den Fahrbahnbelag betrugen insgesamt 23.178 € und wurden ab 2007 den jährlichen Berechnungen der Ausgleichsleistungen als Erstellungswert zugrunde gelegt. Mit dem Kostenfaktor nach BÜ-Ausgleichsrichtlinie (0,3) ergaben sich jährlich fiktive Erhaltungskosten für den Fahrbahnbelag von 6.953 €. Davon erstattete der Freistaat ab 2007 jedes Jahr 50%; das sind 3.477 €. Im BÜ-Stammbuch waren dagegen von 2007 bis 2021 keine Erhaltungsaufwendungen dokumentiert.
Daher erstattete der Freistaat von 2007 bis zum Ende des Prüfungszeitraums 2021 für die Erhaltung der Fahrbahn insgesamt 52.150 €, obgleich kein Erhaltungsaufwand dokumentiert war und der Erstellungswert nur 23.178 € betrug. Die Summe der staatlichen Ausgleichsleistungen erhöht sich jährlich weiter um 3.477 €, auch wenn tatsächlich keine Erhaltungsaufwendungen anfallen.
Berechnungsverfahren nach BÜ-Ausgleichsrichtlinie
Das Bauministerium vertrat im Prüfungsverfahren die Auffassung, dass das zur Ermittlung der Ausgleichsleistungen angewandte Verfahren nach BÜ-Ausgleichsrichtlinie der Verwaltungsvereinfachung diene. Eine grundsätzlich mögliche Spitzabrechnung sei aufwendiger und könne zu unkorrekten Aufschreibungen führen, die für die Verwaltung nicht erkennbar und widerlegbar wären.
Um die gesetzlichen Ansprüche der NE zu erfüllen, seien laut Bauministerium auch die Erhaltungskosten von BÜ mit häufigem Erneuerungsbedarf auszugleichen. Durch die einheitlichen Erhaltungsfaktoren und ggf. Erstellungspauschalwerte könne es bei BÜ mit längeren Erneuerungsintervallen zu Überkompensationen kommen. Dies sei Folge des pauschalierten Ausgleichs. Das Verfahren führe aber nicht systematisch zu einer Überkompensation; vielmehr sollte sich das Ergebnis über einen längeren Zeitraum ausgleichen. Darüber hinaus müssten die NE mit den Ausgleichsleistungen primär in die Lage versetzt werden, zukünftige Erneuerungen vornehmen zu können. Schon wegen des regelmäßigen Anstiegs des Baupreisniveaus seien die zukünftigen Erneuerungskosten signifikant höher als die zurückliegenden Erstellungskosten.
Zudem ermögliche das Verfahren dem Bauministerium eine bessere Planbarkeit der erforderlichen Haushaltsmittel. Bei Spitzabrechnung wäre der Mittelbedarf nicht vorhersehbar und es müsste jeweils vorsorglich ein hoher Betrag veranschlagt werden, um ggf. Kostenanteile für umfangreichere Erneuerungsmaßnahmen erstatten zu können.
Durch Einführung des BÜ-Stammbuchs und unangemeldete Überprüfungen sollte der teilweise sehr unbefriedigende Erhaltungszustand der BÜ verbessert werden. Das Bauministerium konnte nicht beurteilen, ob mit diesen seit 2006 ergriffenen Maßnahmen und den eingesetzten Haushaltsmitteln die damals gesteckten Ziele erreicht wurden. Mit Einführung des BÜ-Stammbuchs sei weder ein Zustandsbewertungssystem eingeführt noch der damalige Status quo dokumentiert worden. Beurteilungsmaßstab für die Regierungen sei, dass die BÜ sich in einem Zustand befinden, der den gesetzlichen Anforderungen an Verkehrssicherheit und Ordnung genüge.
56.3 Würdigung und Empfehlungen
56.3.1 Verfahren zur Erstattung der Ausgleichsleistungen
Die beiden zuständigen Regierungen führen die Verfahren zur pauschalen Ermittlung und Erstattung der jährlichen Ausgleichsleistungen an NE immer noch aufwendig in Papierform und nicht IT-gestützt durch. Auch die hierfür seit 2007 geforderten BÜ-Stammbücher mit Angaben zu den tatsächlich erbrachten Erhaltungsleistungen werden in Papier vorgelegt. Eine Auswertung wäre sehr aufwendig und ist bisher nicht erfolgt. Das Bauministerium hat daher keinen Überblick über die von den NE tatsächlich erbrachten Erhaltungsaufwendungen. Dieser ist erforderlich, um beurteilen zu können, ob die vom Freistaat für Erhaltung und Betrieb von NE-BÜ ausbezahlten Mittel in ihrer Höhe nach AEG gerechtfertigt sind.
Nach dem neuen Bayerischem Digitalgesetz sollen geeignete staatliche Prozesse der Verwaltung des Freistaates vollständig digitalisiert und bereits digitalisierte Prozesse in einem Verbesserungsprozess fortentwickelt werden.[7]
56.3.2 Ausgleichsleistungen und tatsächlicher Aufwand
Das in der BÜ-Ausgleichsrichtlinie vorgesehene Berechnungsverfahren verwendet für den Erhaltungsaufwand fiktive Werte und berücksichtigt nicht, ob die NE tatsächlich Erhaltungsleistungen erbrachten. Der Ansatz fiktiver Werte im Berechnungsverfahren hat in den vom ORH geprüften Fällen dazu geführt, dass der Freistaat den NE ein Vielfaches von den eigentlich vorgesehenen 50% des tatsächlichen Erhaltungs- und Betriebsaufwands erstattete.
Das Bauministerium bestätigt, dass das Verfahren nach BÜ-Ausgleichsrichtlinie, insbesondere bei BÜ mit längeren Erneuerungsintervallen, zu einer Überkompensation führen kann. Wenn die pauschalen Erstattungen sich an den BÜ mit häufigem Erneuerungsbedarf orientieren müssen, führen sie bei BÜ mit geringerem Erneuerungsbedarf zwangsläufig zu einer Überkompensation. Für seine Annahme, dass sich Über- und Unterkompensationen längerfristig ausgleichen, hat das Bauministerium keinen Beleg. Eine entsprechende Übersicht gibt es nicht, obwohl die tatsächlich erbrachten Erhaltungsleistungen seit 2007 in den BÜ-Stammbüchern zu dokumentieren sind; allerdings liegen diese Daten nur in Papierform vor und sind nur mit erheblichem Aufwand auswertbar. Anhand der geprüften Fälle geht der ORH vielmehr davon aus, dass das Verfahren nach der BÜ-Ausgleichrichtlinie systembedingt zu insgesamt überhöhten Ausgleichsleistungen des Freistaates führt.
Das AEG sieht vor, dass öffentliche Eisenbahnen einen staatlichen Ausgleich für Belastungen erhalten, die sich aus den Aufwendungen für die Erhaltung und den Betrieb von BÜ ergeben. Der ORH teilt nicht die vom Bauministerium vertretene Auffassung, wonach die NE mit den Ausgleichsleistungen primär in die Lage versetzt werden sollten, zukünftige Erneuerungen vornehmen zu können. Solche Vorausleistungen sind aus Sicht des ORH im AEG nicht vorgesehen und auch nicht zulässig; sie könnten z.B. auch BÜ betreffen, die stillgelegt werden. Zweck der Ausgleichsleistungen ist vielmehr, den NE einen Ausgleich für Lasten zu gewähren, die zu einer Ungleichheit oder erheblichen Verfälschung der Wettbewerbsbedingungen zwischen den Verkehrsträgern Schiene und Straße führen können.[8]
Im Prüfungszeitraum 2019 bis 2021 waren im Haushalt 6,3 Mio. € für Ausgleichsleistungen an NE veranschlagt (vgl. Tabelle 1). Tatsächlich wurden 4,0 Mio. € ausgegeben, das sind nur 63% der veranschlagten Mittel. Die große Differenz widerlegt die Auffassung des Bauministeriums, wonach das bisherige Verfahren die Planbarkeit der erforderlichen Haushaltsmittel gewährleistet.
56.3.3 Empfehlungen
Der ORH empfiehlt, zur Verwaltungsvereinfachung ein IT-gestütztes Verfahren einzuführen, das eine effiziente Datenerfassung, Beantragung, Ermittlung und Auszahlung der Ausgleichsleistungen gewährleistet. Auf diese Weise wären insbesondere auch die mit Einführung des BÜ-Stammbuchs 2006 erhobenen Daten zu den tatsächlich von den NE für Erhalt und Betrieb der BÜ erbrachten Leistungen leicht auswertbar und mit den staatlichen Ausgleichsleistungen vergleichbar.
Die Ausgleichsleistungen sollten auf Grundlage der tatsächlich von den NE dokumentierten Aufwendungen bemessen werden und die laut BÜ-Ausgleichsrichtlinien vorgesehene hälftige Erstattung durch den Freistaat nicht überschreiten. Welches Verfahren es hierzu anwendet, sollte das Bauministerium aufgrund der Auswertungen der vorhandenen Daten entscheiden.
Die Abschätzung des künftigen Mittelbedarfs ließe sich durch frühzeitige Informationen seitens der NE verbessern. Diese sollten verpflichtet werden, mit dem jährlichen Antrag auf Ausgleichsleistungen auch den voraussichtlichen Bedarf für das Folgejahr anzugeben.
56.4 Stellungnahme der Verwaltung
Dem Bauministerium ist unbekannt, auf welchen Feststellungen die Aussage aus dem Jahr 2006 beruhte, wonach der Erhaltungszustand der BÜ unbefriedigend sei. Die Akten des damals zuständigen Wirtschaftsministeriums würden keine Angaben über Anzahl und Zustand einzelner oder aller BÜ in Bayern enthalten. Mangels Dokumentation des Ausgangszustands in 2006 sei dem Bauministerium heute keine Aussage möglich, wie sich der Erhaltungszustand zeitlich verändert hat.
Die beiden Schwerpunktregierungen mit Eisenbahnaufsicht hätten Kenntnis über den Erhaltungszustand der BÜ im Allgemeinen und die Zielerreichung der Ausgleichsleistungen. Für die Aufgabenerfüllung sei es aber nicht erforderlich, den Erhaltungszustand von BÜ zu klassifizieren. Die einschlägigen Vorschriften über die ordnungsgemäße Beschaffenheit von BÜ seien der einzige zulässige Maßstab bei Ausübung der Eisenbahnaufsicht und Beurteilung, ob die Ziele der Ausgleichszahlungen erreicht sind.
Mit der Überwachung und erforderlichenfalls Durchsetzung eines ordnungsgemäßen Bahnübergangszustands durch die Eisenbahnaufsicht sei die zweckentsprechende Verwendung der Ausgleichszahlungen gewährleistet. Hierzu würden die Regierungen regelmäßig und stichprobenartig Ortsbesichtigungen durchführen. Daneben gebe es auf Einladung der Straßenverkehrsbehörden regelmäßig spezielle Bahnübergangsschauen zur Beurteilung des Zustands aller BÜ, an denen auch Eisenbahnaufsicht, Polizei und Straßenbaulastträger teilnehmen.
Das Bauministerium werde die Empfehlungen des ORH hinsichtlich des Übergangs zu einer Erstattung gegen detaillierten Kostennachweis und der Einführung eines IT-gestützten Verfahrens eingehend prüfen und bewerten. Hierbei seien auch die praktischen Folgen einer Ausgleichsgewährung auf Basis unternehmensindividueller Kostenstrukturen mit einzubeziehen.
56.5 Schlussbemerkung
Die Erstattung der jährlichen Ausgleichsleistungen an NE erfolgt nicht IT-gestützt. Auch die hierfür seit 2007 geforderten BÜ-Stammbücher mit Angaben zu den tatsächlich erbrachten Erhaltungsleistungen werden immer noch in Papier vorgelegt. Dies widerspricht diametral den Zielen der Staatsregierung zur Digitalisierung von Staat und Verwaltung und erhöht den Aufwand des Erstattungsverfahrens. Die fehlende IT-Unterstützung führt dazu, dass das Bauministerium keinen Überblick über die von den NE tatsächlich erbrachten Erhaltungsaufwendungen hat.
Die pauschalen Erstattungen müssen sich, wie das Bauministerium selbst ausführt, an den Erhaltungskosten von BÜ mit häufigem Erneuerungsbedarf orientieren, um deren gesetzliche Ausgleichsansprüche zu erfüllen. Wie in den geprüften Fällen festgestellt, geht der ORH daher davon aus, dass der Freistaat mit dem aktuellen Berechnungsverfahren bei einer Vielzahl der insgesamt 700 BÜ systembedingt zu hohe Ausgleichsleistungen bezahlt, insbesondere bei solchen mit längeren Erneuerungsintervallen.
Der ORH empfiehlt, ein IT-gestütztes Verfahren für die Erstattung der Ausgleichsleistungen einzuführen, damit die vorhandenen Daten für einen aussagekräftigen Zeitraum auszuwerten und die Höhe der Ausgleichsleistungen zu überprüfen.
[1] Zuständigkeit bis 2013 Wirtschaftsministerium, bis 2018 Oberste Baubehörde im Innenministerium, seit 21.03.2018 Staatsministerium für Wohnen, Bau und Verkehr.
[2] § 14 Abs. 2 EKrG.
[3] Dieses Kreuzungsstück wird durch einen beidseitigen Streifen begrenzt, der zur jeweils äußeren Schiene parallel in einem Abstand von 2,25 m verläuft.
[4] § 16 Abs. 1a und Abs. 3 AEG.
[5] „Richtlinie 2001 für die Ermittlung und den Nachweis der Aufwendungen für den Betrieb und die Erhaltung höhengleicher Kreuzungen von Straßen, Wegen und Plätzen, auf denen öffentlicher Verkehr stattfindet - ausgenommen Bundesstraßen -‑, mit Strecken der Nichtbundeseigenen Eisenbahnen des öffentlichen Verkehrs (NE) zum Ausgleich nach § 16 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG)“;
Anmerkung: Im aktuell gültigen AEG geregelt in § 16 Abs. 1a und 3 AEG.
[6] Regierung von Oberbayern für Oberbayern, Niederbayern, Schwaben bzw. Regierung von Mittelfranken für Oberpfalz, Oberfranken, Mittelfranken, Unterfranken.
[7] Art. 5 Abs. 1 BayDiG.
[8] Begründung zum Sechsten Gesetz zur Änderung des AEG, BT-Drs. 19/17289 vom 19.02.2020.