TNr. 61 Begrenzung der Ruhegehaltfähigkeit von Hochschulleistungsbezügen
Professoren können neben dem Grundgehalt Hochschulleistungsbezüge erhalten. Deren Ruhegehaltfähigkeit bedarf einer Erklärung der Hochschule, wenn die gesetzliche Grenze von 22% des Grundgehalts überschritten werden soll. Für diese Überschreitungsmöglichkeiten bestehen landesweite Obergrenzen, deren Einhaltung vom Wissenschaftsministerium aber nicht überwacht wird. Der ORH fordert, die Einhaltung dieser Obergrenzen sicherzustellen.
Der ORH hat 2023 zusammen mit dem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt Regensburg beim Landesamt für Finanzen (LfF) sowie beim Wissenschaftsministerium und den staatlichen Hochschulen die Einhaltung der gesetzlichen Obergrenzen der Ruhegehaltfähigkeit von Hochschulleistungsbezügen[1] geprüft. Schwerpunkte lagen auf der Ermittlung der Überschreitungsmöglichkeiten durch entsprechende Erklärungen der Hochschulen nach Art. 13 Abs. 5 BayBeamtVG und deren Bewirtschaftung durch das Wissenschaftsministerium.
61.1 Ausgangslage
Beamte der Besoldungsordnung W (Professoren) können neben dem Grundgehalt Hochschulleistungsbezüge erhalten, die bei einer bestimmten Mindestbezugsdauer ruhegehaltfähig sind.[2] Hochschulleistungsbezüge können gewährt werden aus Anlass von Berufungs- und Bleibeverhandlungen, für besondere Leistungen sowie für die Wahrnehmung von Funktionen und besonderen Aufgaben.
Zur Begrenzung der Versorgungsansprüche sind Hochschulleistungsbezüge regelmäßig nur bis höchstens 22% des zuletzt zustehenden Grundgehalts ruhegehaltfähig, auch wenn die während des aktiven Dienstverhältnisses gezahlten Hochschulleistungsbezüge höher waren.[3] Eine weitergehende Ruhegehaltfähigkeit bis zu 38 oder 57% des Grundgehalts kann aber durch eine gesonderte Erklärung der Hochschule gegenüber dem Hochschullehrer zugestanden werden. Diese Form der Leistungshonorierung dürfen landesweit höchstens 12% der Inhaber von W 2- und W 3-Stellen erhalten, wenn die ruhegehaltfähigen Leistungsbezüge bis zu 38% des Grundgehalts ausmachen, und höchstens 5% der Inhaber von W 3-Stellen, wenn die ruhegehaltfähigen Leistungsbezüge bis zu 57% des Grundgehalts erreichen.[4] Die Wirksamkeit der Erklärung gegenüber dem Hochschullehrer hängt nicht davon ab, ob die einzelne Hochschule diese Kontingente jeweils eingehalten hat.
61.2 Feststellungen
Durch die Ermächtigung der Hochschulen, die Ruhegehaltfähigkeit von Hochschulleistungsbezügen durch entsprechende Erklärungen zu erhöhen, können entsprechende Verpflichtungen des Freistaates als Versorgungsdienstherr begründet werden. Die gesetzlichen Einschränkungen zur Abgabe derartiger Erklärungen sollen sicherstellen, dass diese zusätzlichen Versorgungsansprüche nicht zu einer überproportionalen Haushaltsbelastung werden.
Das Gesetz ordnet die Vergabemöglichkeiten nicht der einzelnen Hochschule zu, sondern definiert lediglich eine landesweite Obergrenze. Eine Zuweisung der Erklärungsmöglichkeiten an die Hochschulen oder eine hochschulübergreifende Bewirtschaftung dieses Kontingents erfolgte seitens des Wissenschaftsministeriums als oberste Dienstbehörde nicht; die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben oblag daher jeder Hochschule für sich.
Das Wissenschaftsministerium überwachte die Einhaltung der Überschreitungsmöglichkeiten anhand der vorhandenen Stelleninhaber (12 bzw. 5%) nicht. Als Begründung führte es an, dass es keine entsprechende Meldepflicht der Hochschulen gebe und eine effektive Überwachung daher nur mit hohem Aufwand möglich sei. Auch wenn Hochschulen dem Wissenschaftsministerium z.B. im Zusammenhang mit Berufungs- oder Bleibeangeboten mitteilten, dass Erklärungen zur Ruhegehaltfähigkeit der Hochschulleistungsbezüge abgegeben wurden, wurden diese beim Wissenschaftsministerium nicht systematisch erfasst.
Der Begriff der „Stelleninhaber“ ist als Bemessungsgrundlage für die Ermittlung der zulässigen Erklärungen weder im Gesetz noch in Verwaltungsvorschriften definiert. Der ORH stellte infolgedessen erhebliche Unklarheiten und unterschiedliche Auslegungen bei den Hochschulen fest. Dies betraf insbesondere die Frage, ob und wie beurlaubte und freigestellte Professoren, Professoren in einer Teilzeitbeschäftigung oder im Angestelltenverhältnis, Tenure-Track-Professuren[5] oder in der alten C-Besoldung verbliebene Hochschullehrer, die haushaltsrechtlich aber auf einer W 2- oder W 3-Stelle verrechnet werden, bei der Ermittlung der Überschreitungskontingente zu berücksichtigen sind. Einen einheitlichen Verwaltungsvollzug durch die Hochschulen gab es daher nicht. Die spätere Nachprüfbarkeit war nicht gewährleistet.
61.3 Würdigung und Empfehlungen
61.3.1 Bemessungsgrundlage der zulässigen Erklärungen nach Art. 13 Abs. 5 BayBeamtVG
Der ORH empfiehlt klarzustellen, wie die Kontingente zulässiger Erklärungen nach Art. 13 Abs. 5 BayBeamtVG bei den einzelnen Hochschulen zu ermitteln und zu dokumentieren sind, um eine einheitliche Bemessungsgrundlage für den Vollzug herzustellen. Alternativ kommt aus Sicht des ORH auch eine haushaltsneutral auszugestaltende gesetzliche Änderung in Betracht, die sich bei den Überschreitungsmöglichkeiten an den im Haushaltsplan ausgewiesenen Stellen orientiert.[6] Dies würde die Rechts- und Planungssicherheit für die Hochschulen erhöhen sowie Transparenz und Nachvollziehbarkeit schaffen.
61.3.2 Überwachung der Höchstgrenzen
Die Zahl der Erklärungen, mit denen Hochschulleistungsbezüge über die allgemeine Grenze von 22% des zuletzt zustehenden Grundgehalts hinaus versorgungswirksam werden, muss vom Wissenschaftsministerium als oberste Dienstbehörde zentral überwacht und gesteuert werden.[7] Dies gilt auch dann, wenn keine hochschulübergreifende Bewirtschaftung der Erklärungen nach Art. 13 Abs. 5 BayBeamtVG eingeführt wird. Nur so kann sichergestellt werden, dass sich die Bewilligung von Hochschulleistungsbezügen nicht in überproportionalen Versorgungslasten des Staates niederschlägt.
Das Staatsministerium ist gem. Art. 10 BayHIG befugt, sich über alle Angelegenheiten der Hochschulen zu unterrichten. Damit korrespondiert eine entsprechende Auskunftspflicht der Hochschulen. Als Verantwortlicher für die Bewirtschaftung der Haushaltsmittel und damit auch der Stellen des Ressorts ist es schon jetzt Aufgabe des Wissenschaftsministeriums, die Einhaltung der Kontingente sicherzustellen.
61.4 Stellungnahme der Verwaltung
Das Wissenschaftsministerium erkennt die Notwendigkeit der Kontrolle durch das Ministerium an, damit die gesetzlichen Obergrenzen nicht ins Leere gehen. Allerdings sei eine effektive Überwachung nicht möglich, weil der Begriff des „Stelleninhabers“ nicht eindeutig definiert und der Prüfungsaufwand deshalb zu groß sei. Das Finanzministerium habe eine Konkretisierung im Rahmen der Verwaltungsvorschriften zu Art. 13 BayBeamtVG angekündigt und werde auch die vom ORH angeregte gesetzliche Klarstellung prüfen. Im Rahmen der Überarbeitung solle auch die konkrete Ausgestaltung der Kontrollpflicht thematisiert werden.
Unabhängig davon kämen rechtsaufsichtliche Maßnahmen, die die Hochschulen zu Auskünften über die von ihnen abgegebenen Erklärungen verpflichten, aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht in Betracht. Dies stehe auch einer extensiven Interpretation des Art. 10 Abs. 3 BayHIG entgegen.
61.5 Schlussbemerkung
Die angekündigte Klarstellung zur Berechnung der zulässigen Erklärungskontingente als Verbesserung der Planungssicherheit für die Hochschulen erleichtert die Aufsicht durch das Wissenschaftsministerium, ist aber nicht deren notwendige Voraussetzung. Schon jetzt ist es Aufgabe des Wissenschaftsministeriums, die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben des Art. 13 Abs. 5 BayBeamtVG sicherzustellen. Die vom Wissenschaftsministerium angeführte Freiheit von Forschung und Lehre und das Selbstverwaltungsrecht der Hochschulen entbinden nicht von der Einhaltung der haushaltsrechtlichen Vorschriften. Der ORH empfiehlt daher, die notwendigen Maßnahmen zur Überprüfung und Einhaltung der Erklärungskontingente im Sinne des Art. 13 Abs. 5 BayBeamtVG zeitnah zu ergreifen, um gesetzlich nicht vorgesehene Versorgungsverpflichtungen zulasten des Freistaates zu vermeiden.
[1] Art. 69 ff. BayBesG.
[2] Art. 13 BayBeamtVG.
[3] Art. 13 Abs. 5 Satz 1 BayBeamtVG.
[4] Art. 13 Abs. 5 Satz 2 BayBeamtVG.
[5] Zunächst befristet beschäftigter Professor (Art. 66 Abs. 1 Satz 2 BayHIG, Nr. 3.1.10 Satz 2 DBestHG 2023).
[6] Sonderregelung für Hochschulen im Aufbau gem. Art. 13 Abs. 6 BayBeamtVG in der Fassung vom 07.07.2023.
[7] Nr. 13.5.6 BayVV-Versorgung.