TNr. 23 Verschuldung im Staatshaushalt
Der haushaltsmäßige Schuldenstand setzt sich aus den Kreditmarktschulden und den übertragenen Kreditermächtigungen für aufgeschobene Anschlussfinanzierungen zusammen. Der haushaltsmäßige Schuldenstand wird sich Ende 2023 voraussichtlich auf 36,9 Mrd. € belaufen.
Aus Sicht des ORH sollten die haushaltsgesetzlichen Vorgaben der Jahre 2020 bis 2022 zur Tilgung der coronabedingten Kredite beibehalten und diese Schulden ab dem Jahr 2024 entsprechend abgebaut werden. Soweit kreditfinanzierte coronabedingte Ausgabereste nicht mehr benötigt werden, sollte eine zusätzliche Tilgung in entsprechender Höhe vorgesehen werden.
Die Kreditmarktschulden sind fortlaufend abzubauen; bei der Schuldentilgung ist insbesondere die konjunkturelle Entwicklung zu berücksichtigen.[1] In Phasen des wirtschaftlichen Aufschwungs ist mithin ein größerer Schuldenabbau anzustreben als in Phasen des wirtschaftlichen Abschwungs. Die Staatsregierung hatte bereits 2019, also vor der Corona-Pandemie, das Ziel aufgegeben, die Kreditmarktschulden bis 2030 abzubauen. Der Landtag beschloss am 19.03.2020 die Streichung der entsprechenden gesetzlichen Zielsetzung eines Schuldenabbaus bis 2030 durch Änderung des Art. 18 Abs. 1 Satz 2 BayHO.[2]
Die Verschuldung war seit 2012 bis 2019 rückläufig, bevor sie 2020 und 2021 aufgrund der Corona-Pandemie anstieg. 2022 ging der Schuldenstand wieder leicht zurück (vgl. Tabelle 47 und Abbildung 18).
Von 2013 bis 2022 wurden 4,8 Mrd. € Schulden dauerhaft getilgt. Aufgrund des Fortbestehens der Krisensituation 2022 und der von der Staatsregierung beschlossenen Maßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie wurde nach 2020 und 2021 auch für 2022 die Möglichkeit geschaffen, neue Schulden im Staatshaushalt aufzunehmen (vgl. TNr. 15.1). Diese Schulden werden im Sonderfonds Corona-Pandemie (Kap. 13 19) dargestellt. 2020 wurden in der Folge neue Kredite von 7,2 Mrd. €, 2021 von 2,9 Mrd. € und 2022 noch weitere 63,5 Mio. € an neuen Krediten aufgenommen.
Der Schuldenstand des Stabilisierungsfonds Finanzmarkt und BayernLB wurde beim Jahresabschluss 2022 - obwohl das HG 2022 keine Tilgung vorsah - haushaltsmäßig um weitere 100,0 Mio. € verringert.[3] Der Schuldenstand bei Kap. 13 60 belief sich damit Ende 2022 auf 7,2 Mrd. €. Damit wurden hier bis Ende 2020 insgesamt 2,8 Mrd. € getilgt. Somit sind Ende 2022 noch 200,0 Mio. € der bereits vereinnahmten 3,0 Mrd. € aus Kapitalrückzahlungen der BayernLB offen, die zur Schuldentilgung zu verwenden sind. Das HG 2023 sah für den Stabilisierungsfonds Finanzmarkt und BayernLB 2023 wieder eine Schuldentilgung von 50,0 Mio. € vor. Laut dem Finanzplan 2022 bis 2026 ist für die Jahre 2024 bis 2026 ebenfalls eine jährliche Schuldentilgung beim Stabilisierungsfonds Finanzmarkt und BayernLB von 50,0 Mio. € vorgesehen.
Im Staatshaushalt konnten ursprünglich zur Bewältigung der Corona-Pandemie in den Jahren 2020 bis 2022 neue Schulden von bis zu 20,0 Mrd. € im Sonderfonds Corona‑Pandemie (Kap. 13 19) aufgenommen werden. Das HG 2023 sah für 2023 keine neuen Kreditermächtigungen vor. Aufgrund der positiven Entwicklung der Steuereinnahmen in den Jahren 2021 und 2022 wurden die ursprünglich bereitgestellten Kreditermächtigungen von 20,0 Mrd. € nicht vollständig benötigt. Insgesamt wurden zur Bewältigung der Corona-Pandemie in den Jahren 2020 bis 2022 neue Schulden von 10,2 Mrd. € aufgenommen. Die Kreditaufnahme für Corona-Maßnahmen wurde Ende 2022 abgeschlossen. Der haushaltsmäßige Schuldenstand des Staatshaushalts belief sich somit Ende 2022 auf 36,9 Mrd. €. Der Schuldenstand hat sich damit aufgrund der Corona-Pandemie innerhalb von drei Jahren enorm erhöht.
Nach Maßgabe der Bayerischen Verfassung sind für Schulden, die auf Grundlage der Ausnahmeregelung für Naturkatastrophen und außergewöhnliche Notsituationen neu aufgenommen werden, entsprechende Tilgungsregelungen vorzusehen und die Schulden grundsätzlich in einem angemessenen Zeitraum zurückzuzahlen.[4] Nach den HG[5] sind dementsprechend die für den Sonderfonds Corona-Pandemie neu aufgenommenen Schulden sukzessive beginnend ab 2024 in jeweils 20 gleichbleibenden Jahresraten zurückzuführen. 2020 belief sich die Kreditaufnahme auf 7,2 Mrd. €. 2021 wurden Kredite von 2,9 Mrd. € aufgenommen und Kreditermächtigungen von 1,9 Mrd. € als Einnahmereste nach 2022 übertragen (vgl. Tabelle 39). In 2022 wurden auf der Grundlage der aus dem Jahr 2021 übertragenen Kreditermächtigungen neue Kredite von 63,5 Mio. € aufgenommen. Die restlichen - nicht benötigten - Kreditermächtigungen wurden Ende 2022 vollständig in Abgang gestellt (vgl. TNr. 1.4). Somit standen für das Haushaltsjahr 2023 keine notlagenbedingten Kreditermächtigungen mehr zur Verfügung.
Die Schuldentilgung im Sonderfonds Corona-Pandemie (Kap. 13 19) beläuft sich ab 2024 für die in 2020 aufgenommenen Kredite auf jährlich 360,4 Mio. €[6]. Ab 2025 ist zusätzlich zu den 360,4 Mio. € eine weitere jährliche Tilgung von 150,1 Mio. €[7] für die in 2021 und 2022[8] in Anspruch genommenen Kreditermächtigungen erforderlich. Damit beläuft sich die jährliche Tilgung ab 2025 auf 510,5 Mio. €.
Nach den vom Ministerrat am 29.01.2024 beschlossenen Eckpunkten zum Doppelhaushalt 2024/2025[9] sind zur Tilgung der coronabedingten Kreditaufnahme zunächst 100,0 Mio. € vorgesehen. Damit würde die Tilgung im Sonderfonds Corona-Pandemie (Kap. 13 19) im Doppelhaushalt 2024/2025 um 770,9 Mio. € geringer ausfallen als mit den o. g. haushaltsgesetzlichen Regelungen festgelegt wurde.
Der Haushaltsgesetzgeber hat 2020 zu Beginn der Corona-Pandemie entschieden, die Schulden beginnend ab 2024 in 20 gleichbleibenden Jahresraten zurückzuführen. Daran hat er in den Folgejahren festgehalten, obwohl bereits Auswirkungen der Energiekrise und des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine bekannt waren.
Aus Sicht des ORH sollte die Tilgung entsprechend den o. g. haushaltsgesetzlichen Vorgaben beibehalten werden, zumal die jährlichen Tilgungsraten aufgrund der tatsächlichen Kreditaufnahme von 10,2 Mrd. € deutlich niedriger sind als ursprünglich erwartet. Bei einer tatsächlichen Inanspruchnahme der in 2020 vorgesehenen Kreditermächtigung von 20,0 Mrd. € hätte die Tilgungsrate pro Jahr mit 1,0 Mrd. € nahezu das Doppelte betragen.
Soweit kreditfinanzierte coronabedingte Ausgabereste nicht mehr benötigt werden, sollte eine zusätzliche Tilgung in entsprechender Höhe vorgesehen werden.
[1] Art. 18 BayHO.
[2] § 5 Nr. 1 NHG 2019/2020.
[3] Art. 25 Abs. 2 Satz 1 BayHO.
[4] Art. 82 Abs. 3 BV.
[5] Art. 2a Abs. 2 NHG 2019/2020 (Tilgungsbeginn 2024), Art. 2a Abs. 3 HG 2021 (Tilgungsbeginn 2025), Art. 2a Abs. 3 HG 2022 (Tilgungsbeginn 2026).
[6] Kreditaufnahme 2020 von 7.208,0 Mio. €, davon 1/20 (7.208,0 Mio. € / 20 = 360,4 Mio. €).
[7] Kreditaufnahme 2021 von 2.938,0 Mio. € zzgl. der in 2022 aus dem Vorjahr in Anspruch genommenen Kreditermächtigung von 63,5 Mio. €, davon 1/20 ((2.938,0 Mio. € + 63,5) / 20 = 150,1 Mio. €) oder (3.001,5 Mio. € / 20 = 150,1 Mio. €).
[8] Tilgung für die in 2022 aufgenommen Kredite beginnt lt. Abschussbericht des Finanzministeriums in 2025, vgl. Fn. 20, TNr. 1.4.
[9] Pressemitteilung der Bayerischen Staatskanzlei Nr. 31 vom 29.01.2024.