TNr. 41 Transparenz im Zuwendungswesen
Die Transparenz im Zuwendungswesen hat sich seit Jahrzenten nicht wesentlich verbessert. Eine valide Übersicht zum eingesetzten Mittelvolumen bei Förderungen existiert nicht.
Der ORH empfiehlt, eine zentrale und verpflichtend zu nutzende Fördermitteldatenbank zeitnah einzurichten. Hierbei sollten auch sonstige freiwillige Leistungen einbezogen werden.
Der ORH hat 2021/2022 erneut die Transparenz im Zuwendungswesen und dabei insbesondere die Überwachung der Verwendung von Zuwendungen in der Staatsverwaltung und den Überblick über die staatlichen Förderprogramme geprüft. Ziel war es, den Obersten Staatsbehörden Empfehlungen zur Vereinfachung und Vereinheitlichung der vorhandenen Datenbanken und zur Vermeidung von Mehrfacherfassungen und Redundanzen zu geben.
41.1 Ausgangslage
41.1.1 Rechtliche Grundlagen
Die Pflicht zur Überwachung der Verwendung der Zuwendungen gem. VV Nr. 9 zu Art. 44 BayHO beginnt mit der Bestandskraft der Zuwendungsbescheide und steht eigenständig neben Vorlage und Prüfung der Verwendungsnachweise (VN) gem. VV Nrn. 10 und 11 zu Art. 44 BayHO. Wer Ausgaben für Zuwendungen bewirtschaftet, hat zur Überwachung der Verwendung Übersichten zu führen, aus denen Empfänger, Bezeichnung der Maßnahme und Höhe der Zuwendung, der vorgeschriebene Zeitpunkt für die Vorlage des VN, dessen Eingang und der Zeitpunkt der Prüfung durch die Verwaltung ersichtlich sind.[1]
Nach dem zum 01.08.2022 in Kraft getretenen BayDiG ist die eigenständige digitale Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit des Freistaates durch geeignete Maßnahmen zu sichern. Geeignete staatliche Prozesse der Verwaltung sollen vollständig digitalisiert und bereits digitalisierte Prozesse in einem Verbesserungsprozess fortentwickelt werden. Gemäß Art. 37 Abs. 3 Satz 3 BayDiG kann das Digitalministerium im Einvernehmen mit dem Finanzministerium den Behörden die Nutzung von IT-Basisdiensten und zentralen Diensten verbindlich vorgeben.
Der Ministerrat hatte im Februar 2020 beschlossen, dass Bayern Spitzenreiter bei der Digitalisierung der Verwaltung sein soll und das Ziel der Volldigitalisierung der Staatsregierung von 2030 auf 2025 vorgezogen.[2]
41.1.2 Bestrebungen zur Transparenz im Zuwendungswesen seit 1998
Im Juli 1998 beschloss der Ministerrat, dass sämtliche bestehenden bzw. geplanten Förderprogramme als „Entscheidungshilfe für politische Schwerpunktsetzungen und zur Vermeidung eines erneuten Wildwuchses des Förderwesens“ in einer Datenbank zu erfassen sind. Das Finanzministerium begann daraufhin, auf Grundlage des vom Ministerrat gebilligten Konzepts eine Datenbank zum Förderwesen („Förderprogramme des Freistaats Bayern“) aufzubauen.[3]
In den Jahresberichten 2006[4] und 2007[5] empfahl der ORH, über zentrale Datenerfassungen die Transparenz im Förderwesen zu verbessern und verwies dabei auch auf erfolgreiche Beispiele beim Bund und anderen Ländern (z.B. Sachsen). Im Jahresbericht 2016[6] wies der ORH erneut auf eine fehlende Transparenz im Zuwendungswesen hin, da Ausgaben für freiwillige Leistungen nur mit großem Aufwand ermittelbar waren. Die Prüfung des ORH hatte ergeben, dass die Datenbank „Förderprogramme des Freistaats Bayern“ in weiten Teilen bereits seit 2010 nicht mehr gepflegt wurde. Das Volumen der Haushaltsmittel, die jährlich für die Gewährung von Zuwendungen zur Verfügung gestellt wurden, war weder aus dem jeweiligen Haushaltsplan noch aus den Berichten der Staatsregierung über Finanzhilfen des Freistaates unmittelbar ersichtlich. Unerlässlich sei daher, dass eine Aufstellung der Zuwendungsprogramme und deren Mittelvolumina geführt werde. Zuwendungen sollten im Buchungssystem identifizierbar gemacht werden. Eine verbesserte Abbildung im Haushalt lehnte das Finanzministerium im Nachgang zur Jahresberichtsbefassung letztlich ab.
Im März 2022 beauftragte der Ministerrat das Digitalministerium, eine volldigitalisierte Fördersoftware auf der Basis der bestehenden Systeme zu prüfen und zu beschaffen. Diese soll für sämtliche Förderverfahren des Freistaates eingesetzt werden. Ziel ist die durchgängige Digitalisierung von Förderverfahren sowie eine Vereinheitlichung und Beschleunigung von Antrags- und Fachverfahren, damit Fördermittel gezielter und effizienter ausgereicht werden. Diese Softwarelösung soll u.a. effizientere Vorgangsbearbeitung, zeitaktuelles Monitoring und kürzere Bearbeitungszeiten ermöglichen und universal für alle Ressorts nutzbar sein.
41.2 Feststellungen
Geprüfte Stellen waren das Landtagsamt, die Staatskanzlei und die 12 Staatsministerien. Insgesamt wurden von diesen für 37 Förderbereiche mit 909 Haushaltsstellen separate Antworten übersandt. Der ORH hat als Grundgesamtheit für seine Auswertung die Antworten der geprüften Stellen für diese 37 Förderbereiche zugrunde gelegt.[7]
41.2.1 Bestehende Datenbanken der Staatsregierung
Die Prüfung des aktuellen Datenbestands in der Datenbank „Förderprogramme des Freistaats Bayern“ des Finanzministeriums ergab, dass der Datenbestand seit der letzten Prüfung und Thematisierung im ORH-Bericht 2016 weiterhin in sehr vielen Bereichen nicht aktualisiert wurde. Angaben zu den Haushaltsmitteln, zur Zielerreichung und andere Kennzahlen wurden nicht wie vorgesehen erfasst. Viele Förderprogramme und Förderbereiche, die in den letzten Jahren neu eingerichtet wurden, waren in dieser internen Datenbank nicht enthalten.
Zudem betreibt das Finanzministerium seit 2016 das „Fördernavi“ als eigenständige Informationsplattform für die Öffentlichkeit. Das „Fördernavi“ soll einen Überblick für Bürger, Kommunen und sonstige Stellen außerhalb der Staatsverwaltung über alle Fördermöglichkeiten des Staates bieten. Die Prüfung ergab, dass auch das „Fördernavi“ nicht in allen Bereichen vollständig war.
Eine weitere ressortübergreifende Datenbank für einen Überblick der ausgereichten Fördermittel nach Gebieten (z.B. Regierungsbezirke, Landkreise, Gemeinden oder Regionen nach dem Landesentwicklungsplan) oder hierfür abrufbare Übersichten bzw. Auswertungsmöglichkeiten bestanden für die Staatsverwaltung nicht.
41.2.2 Überwachung der Verwendung
Die notwendigen Übersichten zur Überwachung der Verwendung der Zuwendungen wurden nicht durchgängig geführt[8] oder genügten teilweise nicht den Anforderungen der VV zu Art. 44 BayHO. Nur in ca. einem Fünftel (22%) der insgesamt 37 Förderbereiche wurde die Überwachung der Verwendung als haushaltsrechtliche Vorgabe während des Bewilligungszeitraums wahrgenommen. Die Führung der Überwachungslisten war in weiten Teilen dezentral organisiert und ausschließlich Aufgabe der bewilligenden Stellen.
Zudem waren Einzelfallförderungen außerhalb bestehender Förderprogramme auf Grundlage von Art. 23 und 44 BayHO in einigen Förderbereichen kein Bestandteil von ressorteigenen Überwachungslisten.
41.2.3 Mehrfacherfassung und parallele Führung von Datenbanken
In knapp 30% der 37 Förderbereiche mussten zusätzlich zu den Übersichten zur Überwachung der Verwendung eigene oder ressortübergreifende Übersichten oder Datenbanken des Bundes bzw. der EU befüllt werden. Weitere ressortspezifische Übersichten bzw. Datenbanken waren für statistische Auswertungen, Berichtspflichten oder Controlling-Zwecke erforderlich, die sich nicht aus dem Buchungssystem IHV[9] oder anderen Datenbanken gewinnen ließen. Unterjährige Standard- oder ad-hoc-Auswertungen waren trotz der Mehrfacherfassung und parallelen Führung von Datenbanken in den meisten Fällen nicht möglich.
41.2.4 Beantwortung parlamentarischer Anfragen zu Förderprogrammen
Anfragen aus dem Bayerischen Landtag zu Fördermaßnahmen bzw. -programmen konnten in vielen Bereichen auch bei wiederkehrenden Anfragen entweder gar nicht, nicht umfassend oder nur mit einem Zeitverzug von bis zu fünf Monaten beantwortet werden.[10] Die notwendigen Angaben lagen z.B. dem Finanzministerium nicht vor und waren nicht automatisiert zu ermitteln. Erforderliche Daten mussten teils zeitaufwendig durch entsprechende Ressortabfragen zusammengetragen werden. Von den Landtagsabgeordneten erbetene Aufschlüsselungen nach Regierungsbezirken bei einzelnen Förderprogrammen oder eine Ermittlung der nicht abgerufenen Mittel war vielfach ganz oder teilweise nicht möglich.[11]
Auch zu einer Anfrage mit dem Schwerpunkt „Fördermöglichkeiten für Kommunen durch den Freistaat Bayern“ konnte die Staatsregierung in vielen Bereichen die Fragen zu den veranschlagten Haushaltsmitteln für die Jahre 2017 bis 2021 zur Aufschlüsselung nach Regierungsbezirken oder den abgerufenen sowie nicht abgerufenen Mitteln nicht beantworten.[12]
41.2.5 Fördermitteldatenbanken bei Bund und Ländern
Der Bund und etliche Länder[13] haben seit 2000 sukzessive zentrale Fördermitteldatenbanken eingerichtet, die neben der Verwendungsüberwachung im Förderwesen auch der Transparenz dienen sollen sowie das staatliche Berichtswesen und teilweise auch die Mittelbewirtschaftung unterstützen. Von diesen verwaltungsinternen Fördermitteldatenbanken sind eigenständige Informationsplattformen für die Öffentlichkeit, wie z.B. die Förderdatenbank des Bundeswirtschaftsministeriums zu unterscheiden. Deren Ansatz ist, für Antragstellende einen thematischen Überblick über Förderangebote des Bundes, der Länder und der EU zu liefern.
Der Freistaat Sachsen betreibt z. B. auf Grundlage des Gesetzes über Fördermitteldatenbanken aus dem Jahr 1999[14] zu Auskunfts- und Berichtszwecken eine landeseinheitliche Fördermitteldatenbank (FÖMISAX) als ressortübergreifende Software-Lösung mit Schnittstellen zu den Haushaltsansätzen sowie den IT-Programmen der Bewilligungsstellen. Die verfügbaren Daten decken die Informationsbedürfnisse zur Beurteilung von Mittelbindung und Mittelabruf ab. Ferner findet auch für den Landtag quartalsweise eine Auswertung des Finanzministeriums über den Haushaltsansatz, die beantragten, gebundenen und ausgezahlten Mittel sowie die Zahl der eingegangenen Anträge statt. Die Fördermitteldatenbank wird kontinuierlich weiterentwickelt sowie durch eine einheitliche Verfahrensplattform ergänzt.[15]
41.2.6 Digitalisierung im Förderwesen
Mehr als 70 % der geprüften Stellen haben sich auf Nachfrage für eine übergreifende Förderdatenbank, eingebettet in einer Fördersoftware, ausgesprochen. Dies diene der Arbeitserleichterung, ermögliche einen leichteren Austausch von Informationen und verbessere die Datenqualität, wodurch Vorgänge letztlich schneller und damit effizienter bearbeitet werden könnten. Aus wirtschaftlichen bzw. verwaltungsökonomischen Gründen sollten nicht mehrfache bzw. redundante Systeme bzw. Förderdatenbanken vorgehalten werden.
Laut Ministerratsbeschluss vom März 2022 hatte das Digitalministerium einen Zwischenbericht zur Fördermodernisierung und zur Digitalisierung der Förderverfahren bis Herbst 2022 vorzulegen. Das Digitalministerium übersandte seinen Zwischenbericht zur Fördermodernisierung an den Ministerrat Ende Februar 2023. In diesem wurde als langfristiges Ziel genannt, ein aktuelles Monitoring einzuführen und eine erhöhte Transparenz und eine verbesserte Steuerungsfähigkeit zu erreichen. So sei die Entwicklung einer Fördermanagementplattform und die Übernahme der ersten 20 Förderprogramme ab 2023 geplant. Die Ausweitung auf weitere bayerische Förderprogramme (bis zu 250 Programme), voraussichtlich ab 2024, sei jedoch eine noch nicht finanziell hinterlegte Option. Weitere Schritte, Berichte oder Zeitziele wurden weder im Zwischenbericht genannt noch vom Ministerrat beschlossen.
41.3 Würdigung und Empfehlungen
41.3.1 Bestehende Datenbanken der Staatsregierung
Eine Transparenz im Zuwendungswesen ist nach über 25 Jahren seit den ersten Bestrebungen immer noch nicht gegeben. Die bestehenden Datenbanken liefern der Staatsregierung keinen umfassenden Gesamtüberblick über die vorhandenen Förderprogramme, die laufenden Förderungen und das eingesetzte Mittelvolumen sowie die zukünftigen Finanzverpflichtungen für die Staatsverwaltung. Andere Informationsmöglichkeiten, wie eine transparente Abbildung im Haushalt, sind nach wie vor nicht vorhanden oder wurden nicht umgesetzt.
Die konkrete Zuordnung der Ausgaben für einzelne Zuwendungsprogramme ist weiterhin allenfalls mit großem Verwaltungsaufwand möglich. Eine fundierte Entscheidung über die Höhe der Haushaltsansätze zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung ist deutlich erschwert.
41.3.2 Überwachung der Verwendung
Die Überwachung der Verwendung und Führung der damit verbundenen Übersichten ist unzureichend und uneinheitlich. In der derzeitigen Form ist damit kein ressortübergreifender, vollständiger und aktueller Überblick über die Zuwendungsempfänger und die Höhe der ausgezahlten Mittel zu erreichen.
Sowohl auf Ebene von Förderprogrammen als auch für bedeutende Einzelprojekte liefern weder der Haushaltsplan, bestehende Datenbanken noch die Übersichten zur Überwachung der Verwendung einen aktuellen Gesamtüberblick. Dezentrale Listen, Übersichten und Datenbanken erschweren zudem die Steuerung, verhindern Transparenz und verzögern den Informationsfluss.
41.3.3 Mehrfacherfassung und parallele Führung von Datenbanken
Bestehende Mehrfacherfassungen führen zu einem hohen Verwaltungsaufwand und erschweren den Datenaustausch. Im Zuge der Digitalisierung von Förderverfahren sollten daher redundante Datenbanken konsolidiert werden. Durch Verzicht auf Mehrfacherfassungen würde der Ressourcenaufwand reduziert.
41.3.4 Beantwortung parlamentarischer Anfragen zu Förderprogrammen
Ohne eine zentrale Fördermitteldatenbank ist die Bezifferung und das Nachvollziehen der tatsächlich für bestimmte Zuwendungszwecke geleisteten Ausgaben deutlich erschwert, denn Zahlen hierzu sind weder im Haushaltsvollzug noch im Rahmen der Haushaltsrechnung einfach zu ermitteln. Aus Sicht des ORH wäre es zudem hilfreich, im Rahmen der Haushaltsaufstellung die Höhe der Gesamtausgaben für Zuwendungen über alle Förderprogramme und Einzelförderungen zu kennen.
41.3.5 Fördermitteldatenbanken bei Bund und Ländern
Die Beispiele des Bundes und anderer Länder zeigen, dass die Einrichtung zentraler Fördermitteldatenbanken möglich ist.
41.3.6 Digitalisierung im Förderwesen
Der ORH empfiehlt eine dem Beispiel anderer Länder und des Bundes folgende zentrale Förderdatenbank einzurichten. Zudem sollte der Beschluss des Ministerrats zur vollumfänglichen Digitalisierung der Förderverfahren umgesetzt werden. Der ORH regt an, hierbei auch sonstige freiwillige Leistungen einzubeziehen. So haben insbesondere Billigkeitsleistungen[16] in den letzten Jahren aufgrund von unterschiedlichen Krisenbewältigungsszenarien zugenommen.
Auch im Hinblick auf das zum 01.08.2022 in Kraft getretene BayDiG und die darin verankerten sowie vom Ministerrat beschlossenen Vorgaben, geeignete staatliche Prozesse der Verwaltung vollständig zu digitalisieren bzw. bereits digitalisierte Prozesse fortzuentwickeln, ist ein einheitliches digitales Verfahren zur Förderabwicklung mit einer Förderdatenbank aus Sicht des ORH überfällig.
Der Zwischenbericht des Digitalministeriums an den Ministerrat zur Fördermodernisierung bleibt aus Sicht des ORH in weiten Teilen unverbindlich. So fehlt es an einer konkreten zeitlichen Planung zur Einführung einer zentralen Förderdatenbank. Deren Nutzung sollte für alle Ressorts verpflichtend sein. Das zuständige Digitalministerium sollte die Planungen entsprechend konkretisieren.
41.4 Stellungnahme der Verwaltung
In Abstimmung mit dem Innen- und dem Finanzministerium bestätigt das Digitalministerium die Auffassung des ORH, dass mit einer zentralen Förderdatenbank ein Beitrag zur Transparenz im Zuwendungswesen geleistet werden könne. Die Entwicklung einer volldigitalisierten Fördermanagementplattform sei Gegenstand des Koalitionsvertrags für die Legislaturperiode 2023 bis 2028.
Ende 2024 sollen die ersten 17 Förderprogramme online und erste Funktionen für ein Monitoring der jeweiligen Verfahren verfügbar sein. Die Fördermanagementplattform solle die Möglichkeit bieten, alle Eingaben zu Reporting- und Auswertungszwecken zu verwenden. Hierzu bedürfe es allerdings der Mitwirkung der Ressorts. Auch wenn das Ziel bestehe, möglichst alle Förderprogramme über die Plattform abzuwickeln, würden einige große Förderbereiche bereits über eigene digitale Anwendungen verfügen und sehr wahrscheinlich in naher Zukunft nicht auf die Fördermanagementplattform überführt.
Ob die Nutzung der Fördermanagementplattform verpflichtend werde, sei noch offen, könne aber bei Bedarf angestoßen und im Rahmen des BayDiG umgesetzt werden. Es werde ferner geprüft, ob eine Bündelung der staatlichen Förderaktivitäten in einer Förderdatenbank oder auch durch entsprechende Schnittstellen zu anderen Fachanwendungen gewährleistet werden könne.
41.5 Schlussbemerkung
Eine valide Übersicht zum eingesetzten Mittelvolumen bei Förderungen existiert bislang nicht. Allein die Zahl der Förderprogramme hat sich nach Kenntnis des ORH in den letzten fünf Jahren mehr als verdoppelt. Die Stellungnahme des Digitalministeriums lässt offen, ob, wann und wie die Förderverfahren tatsächlich digitalisiert werden und eine zentrale und verpflichtend zu nutzende Fördermitteldatenbank eingerichtet wird.
Nach Auffassung des ORH sollte eine solche Datenbank als Bestandteil der Fördermanagementplattform zeitnah eingerichtet werden. Der ORH empfiehlt hierbei, auch sonstige freiwillige Leistungen einzubeziehen, welche in den letzten Jahren aufgrund von unterschiedlichen Krisenbewältigungsszenarien zugenommen haben.
[1] VV Nr. 9.2 zu Art. 44 BayHO.
[2] Pressemitteilung der Bayerischen Staatskanzlei zur Kabinettssitzung vom 11.02.2020, abrufbar unter https://www.bayern.de/wp-content/uploads/2020/08/200211-ministerrat.pdf und Digitalplan Bayern vom März 2023 - Digitale Verwaltung S. 194 und 197, abrufbar unter https://digitalplan.bayern/bayern/de/home/file/fileId/489/name/Digitalplan%20Bayern.pdf.
[3] Verfasser des Konzepts war die Projektgruppe „Verwaltungsreform zur Vereinfachung der Haushaltsführung“.
[4] ORH-Bericht 2006 TNr. 15.
[5] ORH-Bericht 2007 TNr. 17.
[6] ORH-Bericht 2016 TNr. 12.
[7] Die Berücksichtigung der Angaben der einzelnen Förderbereiche wurde nicht gewichtet und erfolgt daher unabhängig vom jeweiligen Haushaltsvolumen.
[8] Für 12 von 37 Förderbereichen gaben die geprüften Stellen an, teilweise keine eigenen Übersichten zur Überwachung der Verwendung zu führen. Im Ergebnis wurden für 127 der 909 Haushaltsstellen (14 %) keine Übersichten gem. VV Nr. 9.2 zu Art. 44 BayHO geführt.
[9] Integriertes Haushalts- und Kassenverfahren.
[10] LT-Drs. 18/3332 vom 13.09.2019 „Förderprogramme in Bayern“ und LT-Drs. 17/14468 vom 27.01.2017 „Förderprogramme im Freistaat“.
[11] LT-Drs. 18/3332 vom 13.09.2019, TNrn. 3.1, 3.2, 4.1 und 4.2.
[12] LT-Drs. 18/22295 vom 25.05.2022 „Fördermöglichkeiten für Kommunen durch den Freistaat Bayern“, Vorbemerkung.
[13] Zum Beispiel Baden-Württemberg, Berlin, Bremen, Brandenburg, Hamburg, Nordrhein-Westfalen, Saarland und Sachsen.
[14] Gesetz über Fördermitteldatenbanken im Freistaat Sachsen vom 10.06.1999 (Sächsisches GVBl. S. 273).
[15] Bericht der Kommission zur Konsolidierung von Förderprogrammen und Weiterentwicklung der sächsischen Förderstrategie - Förderkommission II im Freistaat vom Mai 2022.
[16] Art. 53 BayHO.