TNr. 53 Finanzhilfen für Hochwasserschäden 2021 bei Landwirten und Fischereibetrieben

Das Landwirtschaftsministerium bewilligte zum Ausgleich für Hochwasserschäden im Jahr 2021 Finanzhilfen an Landwirte und Fischereibetriebe von knapp 1 Mio. €. Dabei blieb außer Betracht, ob Betroffene sich gegen den Schaden hätten versichern können. Zudem fehlte die gebotene Sorgfalt bei der Sachbearbeitung. So akzeptierte die Landwirtschaftsverwaltung in vielen Fällen wenig aussagekräftige Gutachten bzw. Schadensschätzungen und forderten auch in Fällen mit hohen Schadenssummen die notwendigen Belege nicht ein.

Bei künftigen ad hoc-Hilfen sollten entsprechend dem Grundgedanken in der SchadensausgleichsRL Finanzhilfen für versicherbare Schäden nicht gewährt werden.

Der ORH 2022/2023 hat zusammen mit den Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern Augsburg und Würzburg die Finanzhilfen für Landwirte und Fischereibetriebe geprüft, die im Rahmen des „Hilfsprogramms Hochwasser 2021“ bewilligt wurden. Schwerpunkte der Prüfung waren der effiziente Einsatz der Haushaltsmittel sowie der ordnungsgemäße Verwaltungsvollzug.

53.1 Ausgangslage

Die - vom Bund als Naturkatastrophe eingestuften - Unwetter in Deutschland im Juli 2021 mit heftigem, teils ergiebigem Dauerregen führten auch in Bayern zu Schäden durch Überschwemmungen (Hochwasser) und Hangrutsche. Noch im selben Monat wurde das Landwirtschaftsministerium vom Kabinett beauftragt, für die Bereiche Landwirtschaft sowie Fischerei und Aquakulturen ein Hilfsprogramm zu erarbeiten.

Zur Abwicklung der Finanzhilfen in Bayern nutzte das Landwirtschaftsministerium den vom Bund im September 2021 geschaffenen und von Bund und Ländern gemeinsam finanzierten Fonds „Aufbauhilfe 2021“. Aus diesem kann Bayern bei Bedarf bis zu 280 Mio. € abrufen.[1]

Das „Hilfsprogramm Hochwasser 2021“ wurde auf eine ressortübergreifend geltende Gebietskulisse von 16 Landkreisen und zwei kreisfreien Städten begrenzt. Die Landwirtschaftsverwaltung bewilligte Schadensausgleiche für Aufwuchs-/Ernteschäden und für sonstige Schäden wie etwa an Gebäuden, betrieblichen Einrichtungen (z. B. Fischteiche einschließlich der Fische), Lagerbeständen und Inventar. Es erfolgte ein anteiliger Ausgleich bis zu 80% der Schadenssumme.

Grundlage für die Finanzhilfen waren u. a. die einschlägigen Nationalen Rahmenrichtlinien des Bundes für die Sektoren Landwirtschaft[2] und Fischerei/Aquakulturen[3] und die bayerische Allgemeine Schadensausgleichsrichtlinie (SchadensausgleichsRL[4]). In Anwendungserlassen vom August und November 2021 wurden vom Landwirtschaftsministerium zur Umsetzung des „Hilfsprogramms Hochwasser 2021“ Abweichungen von der SchadensausgleichsRL festgelegt, insbesondere wurden die Regelungen zur Versicherbarkeit[5] und zur Überprüfung der Einkommensprosperität[6] für nicht anwendbar erklärt.

53.2 Feststellungen

53.2.1 Umsetzung des Hilfsprogramms

Das Landwirtschaftsministerium schätzte den Schaden im Juli 2021 auf 8 Mio. € und korrigierte die Einschätzung letztmals im Oktober 2021 auf weniger als 1 Mio. €.

Tatsächlich beantragten 57 Antragsteller Finanzhilfen von 1,1 Mio. €. Die Landwirtschaftsverwaltung bewilligte für 53 Fälle Finanzhilfen von 910.000 €, davon 300.000 € für 6 Fälle im Bereich Fischerei/Aquakulturen; 4 Anträge wurden abgelehnt. In 26 Fällen (49%) haben die Antragsteller einen Schaden von weniger als 10.000 € gemeldet, darunter in 3 Fällen weniger als 5.000 €.

Versicherbarkeit

In der SchadensausgleichsRL werden durch Überschwemmung verursachte Elementarschäden an Gebäuden, Betriebsvorrichtungen und Einrichtungen sowie Inventar als versicherbare Schäden eingeordnet.

Finanzhilfen für solche Schäden sind ausgeschlossen, es sei denn, die Nichtversicherbarkeit kann im Einzelfall nachgewiesen werden.[7] Von dieser Vorgabe wich das Landwirtschaftsministerium in seinem Anwendungserlass vom November 2021 zur Umsetzung des „Hilfsprogramms Hochwasser 2021“ ab.

Die Landwirtschaftsverwaltung bewilligte Finanzhilfen von 340.000 € an 17 Empfänger für sog. sonstige Schäden. Darunter fielen auch[8] z. B. Elementarschäden an Gebäuden, betrieblichen Einrichtungen, Lagerbeständen und Inventar, die üblicherweise versicherbar gewesen wären.

So bewilligte die Verwaltung in einem Fall Finanzhilfen von über 27.000 € für Schäden an Maschinen, Inventar und Lagerbestand. Laut Auskunft des Antragstellers wären über die landwirtschaftliche Inhaltsversicherung diese Elementarschäden versicherbar gewesen, und zwar mit einer nur unwesentlich höheren Versicherungsprämie. Da der Antragsteller dies erst nach dem Hochwasser erfahren hatte, beantragte er für diese Schäden staatliche Finanzhilfen.

53.2.2 Prüfung des Fördervollzugs

53.2.2.1 Schadensgutachten und Schadensdokumentation

Gemäß Vorgabe des Landwirtschaftsministeriums musste jeder Schaden durch die Schätzung einer Behörde oder durch einen von der Landwirtschaftsverwaltung anerkannten sachkundigen unabhängigen Sachverständigen (z. B. ein vom Bayerischen Bauernverband bestellter Schätzer) ermittelt werden. Eine „Selbstschätzung“ durch den Antragsteller war nicht zulässig. Die gutachterlichen Schätzungen wurden in 36 Fällen von landwirtschaftlichen Schätzern erstellt sowie in den übrigen Fällen durch eine Behörde, durch Fischereifachberater oder durch andere Sachverständige wie z. B. Ingenieurbüros.

Darüber hinaus hatte das Landwirtschaftsministerium in seinen Form- und Merkblättern zum „Hilfsprogramm Hochwasser 2021“ darauf hingewiesen, dass die entstandenen Schäden durch Fotos und andere Unterlagen aussagekräftig zu dokumentieren sind.

Gegenüber dem ORH gab das Landwirtschaftsministerium an, dass sich die Landwirtschaftsverwaltung bei nachgewiesener Fachkunde der Gutachter ohne vertiefte Prüfung auf deren Gutachten stützen könnten, betonte aber zugleich: „Davon unbenommen ist die Notwendigkeit von Nachfragen bei ins Auge fallenden Auffälligkeiten. […] Ein sich schwerpunktmäßig bzw. ausschließlich auf die Aussagen/Behauptungen des Antragstellers stützendes Gutachten genügt den Anforderungen nicht. Gefordert ist vielmehr die fundierte Bewertung des Schadens aus Sicht des Gutachters.“

Der ORH stellte zur Qualität der Schadensgutachten und Dokumentation der Schäden fest:

• In 29 Fällen, in denen Finanzhilfen von insgesamt 510.000 € bewilligt wurden, enthielten die Gutachten zu Aufwuchs-/Ernteschäden die vom Landwirtschaftsministerium vorgegebenen, wesentlichen Bestandteile nicht oder nur teilweise (siehe z. B. Abbildung 1: Original-Schadensgutachten zu einem Förderfall).

• In 22 Fällen wurden die Gutachten erst nach mehr als 180 Tagen und in 10 Fällen erst mehr als 270 Tagen nach dem Hochwasserereignis erstellt.
   
• In 13 Fällen nannten die Gutachten einen Ortstermin zur Schadensbesichtigung, der erst über 90 Tage nach dem Hochwasser stattfand; in 7 Fällen nach über 180 Tagen und in 2 Fällen erst nach über 270 Tagen. In 10 Fällen fehlte die Angabe, ob und ggf. wann der Gutachter die Schäden besichtigte.
   
• In 7 Fällen fehlte in den Gutachten jegliche Datumsangabe.
   
• In 16 Fällen (30% aller Förderfälle), in denen Finanzhilfen von 160.000 € bewilligt wurden, waren keinerlei Fotos der Schäden vorhanden.
   
• Nur in einem Fall ist die geschädigte Teilfläche durch Messungen dokumentiert. Es ist jedoch nicht erkennbar, durch wen dies erfolgte.

Zu den Bewilligungsverfahren stellte der ORH fest:

• In 2 Fällen bewilligte die Landwirtschaftsverwaltung ohne Vorlage eines Gutachtens Leistungen von 39.000 €.
   
• In einem weiteren Fall existierte ein Gutachten nur für die beantragten Aufwuchs-/Ernteschäden, nicht aber für die sonstigen Schäden, für die Finanzhilfen von 7.000 € bewilligt wurden.
   
• In einem Fall bewilligte die Landwirtschaftsverwaltung Finanzhilfen von 92.000 €, obwohl der Gutachter darauf hingewiesen hatte, dass die ihm vorgelegten Unterlagen sehr dürftig waren und er sich daher bei der Beschreibung des Schadens insbesondere auf die Aussagen des Antragstellers verlassen habe. Dem ORH konnten bis zum Abschluss der Prüfung keine Dokumente vorgelegt werden, die die im Gutachten genannten Schadenshöhen belegen.

53.2.2.2 Schadensermittlung

Zur Berechnung der konkreten Schadenshöhe stellte das Landwirtschaftsministerium Vorgaben auf, deren Beachtung der ORH überprüfte:

Für Schäden im Bereich Ackerbau/Grünland wurden die hierfür vorgesehenen Schadenspauschalen in 6 von 42 Fällen von der Landwirtschaftsverwaltung fehlerhaft angewandt.

Für Schäden im Bereich Fischerei/Aquakulturen wurden vom Landwirtschaftsministerium konkrete Berechnungsmethoden auf Basis der Betriebsergebnisse der Vorjahre (Durchschnittsberechnungen) festgelegt. Von sechs Anträgen mit einem Antragsvolumen von 250.000 € wurden diese Berechnungsmethoden nur bei einem Fall korrekt zugrunde gelegt. In allen anderen Fällen wurden die tatsächlichen Ergebnisse der Vorjahre von den Gutachtern entweder gar nicht berücksichtigt oder es wurden fehlerhafte Zeiträume für die Durchschnittsberechnungen herangezogen. Die Landwirtschaftsverwaltung hinterfragte diese Schadensberechnungen nicht.

53.3 Würdigung und Empfehlungen

53.3.1 Umsetzung des Hilfsprogramms

Zum wiederholten Mal[9] wurde bei Hilfen nach Elementarschadensereignissen von wesentlichen Regelungen der SchadensausgleichsRL abgewichen, insbesondere auf die Prüfung der Versicherbarkeit der eingetretenen Schäden wurde verzichtet.

Die Überprüfung der Versicherbarkeit ist ein wesentliches Kriterium, um dem Grundsatz der Eigenvorsorge der Unternehmer gerecht zu werden. Die aufgezeigten Förderfälle verdeutlichen, dass zum Teil ein erweiterter Versicherungsschutz gegen Elementarschäden auch für Gebäude, betriebliche Einrichtungen, Lagerbestände und Inventar möglich gewesen wäre. Staatliche Ausgleichsleistungen haben einen lediglich subsidiären Charakter. Der ORH kritisiert daher, dass das Landwirtschaftsministerium erneut die Vorgabe zu einer Prüfung der Versicherbarkeit ausgesetzt hat.

53.3.2 Prüfung des Fördervollzugs

Die gebotene Sorgfalt in der Programmabwicklung fehlte; insbesondere in Fällen mit hohen Schadenssummen wurden die dazu notwendigen Belege nicht vorgelegt.

Mit den Schadensgutachten war die Objektivierung der Schadensfeststellung bezweckt. Die Vielzahl der wenig aussagekräftigen Gutachten bzw. Schadensschätzungen zeigt, dass es sowohl bei den Erstellern als auch bei der Landwirtschaftsverwaltung häufig an der nötigen Sorgfalt fehlte.

Insbesondere Angaben der Antragsteller sowie fehlende (Foto-)Dokumentationen zu den Schäden hätten oftmals von der Landwirtschaftsverwaltung kritisch hinterfragt werden müssen. In den Fällen der Fischerei/Aquakulturen zeigte sich, dass hohe Schadens-summen auf Basis von fehlerhaften Ausgangsdaten bzw. fehlenden Belegen in den Anträgen und Gutachten gemeldet wurden. Die Landwirtschaftsverwaltung hat es in diesen Fällen versäumt, vor der Bewilligung der Finanzhilfen belastbare Nachweise anzufordern.

Kritisch sieht der ORH auch die teils sehr langen Zeiträume zwischen dem Schadereignis und der Gutachtenserstellung. Fraglich ist hier insbesondere, ob ein Hochwasserschaden drei Monate und länger nach Entstehung überhaupt noch differenziert attestiert werden kann. Dies gilt erst recht, wenn (Foto-)Dokumentationen, die von Geschädigten unmittelbar nach dem Schadereignis angefertigt wurden, nicht oder nur in ungenügender Form vorhanden sind.

Der ORH kritisiert das nicht ordnungsgemäße Verwaltungshandeln der zuständigen Behörden. Sie verstießen gegen die Vorgabe des Landwirtschaftsministeriums, weil sie die Schadenspauschalen fehlerhaft angewendet, die Qualität der Gutachten nicht ausreichend gewürdigt und Finanzhilfen ohne Vorlage der erforderlichen Unterlagen bewilligt hatten.

Der ORH sieht die Landwirtschaftsverwaltung grundsätzlich in der Verantwortung, fragwürdige Förderfälle nochmals zu prüfen und ggf. Rückforderungen vorzunehmen sowie zukünftig bei Gutachten Mindeststandards zu beachten.

53.4 Stellungnahme der Verwaltung

Laut Landwirtschaftsministerium werde die seit Januar 2023 ausgesetzte bayerische SchadensausgleichsRL im Moment an die neu gefasste und am 17.11.2023 veröffentlichte Nationale Rahmenrichtlinie des Bundes angepasst.

Die ORH-Empfehlung, künftig bei ad hoc-Hilfsprogrammen die Regelungen zur Versicherbarkeit in der SchadensausgleichsRL anzuwenden, nehme das Landwirtschaftsministerium zur Kenntnis. Es werde diesem Punkt zukünftig besondere Aufmerksamkeit zukommen lassen.

Zur Einbindung der Sachverständigen und zur Schadensdokumentation erklärt das Landwirtschaftsministerium, dass die Schadensfeststellung und -plausibilisierung entsprechend den Vorgaben der SchadensausgleichsRL umgesetzt worden sei. Damit sollten Ausgleichszahlungen auf festgestellte bzw. belegte Schäden begrenzt werden. In der Hauptsache hätten unabhängige Sachverständige diese Aufgabe übernommen. Das Landwirtschaftsministerium pflichte dem ORH bei, dass die Stellungnahmen der Sachverständigen überwiegend sowohl qualitativ als auch quantitativ Potenzial für Verbesserungen aufweisen würden. Die Erwartungen des Landwirtschaftsministeriums seien in diesem Punkt enttäuscht worden. Die bewilligenden Stellen hätten bei der Programmabwicklung keinen Auftrag gehabt, die von einem externen Sachverständigen festgestellten bzw. unterschriftlich bestätigten Schäden einer Nachprüfung zu unterziehen. Für zukünftige Programme bedürfe es wohl - trotz des im Koalitionsvertrag formulierten Bürokratieabbauziels - zusätzlicher spezifischer Regelungen und Vorgaben insbesondere zu Inhalt und Qualität der externen Stellungnahmen.

Da es sich bei der deutlichen Mehrheit der beauftragten Sachverständigen um Schadenschätzer des Bayerischen Bauernverbandes (BBV) gehandelt hätte, habe das Landwirtschaftsministerium nach erfolgter Evaluierung der Stellungnahmen bzw. Gutachten am 22.11.2023 mit den beim BBV für die Schadenschätzer und deren Qualifizierung zuständigen Personen ein Informationsgespräch („Manöverkritik“) geführt. Anhand ausgewählter Dokumente seien deren inhaltliche und formale Schwächen aufgezeigt worden. Mit Blick auf eine Zusammenarbeit bei eventuellen künftigen staatlichen Hilfsprogrammen sei erörtert worden, wie Qualitätsverbesserungen erzielt werden könnten. Die Verantwortlichen beim BBV seien über den Informationsrückfluss vonseiten des Landwirtschaftsministeriums dankbar gewesen. Sie hätten signalisiert, das Thema auf die Tagesordnung der kommenden Schulungen für ihre Schadenschätzer zu nehmen.

Die konkrete, einzelfallbezogene Rückforderung von im Rahmen des „Hilfsprogramms Hochwasser 2021“ gewährten Mitteln würde jedoch den rechtssicheren Nachweis seitens der Verwaltung erfordern, dass die tatsächliche Schadenshöhe bzw. der daraus abgeleitete Schadensausgleich nicht dem aufgrund der Stellungnahme des Sachverständigen ausbezahlten Umfang entspreche. Dieser Nachweis sei auch wegen des großen, inzwischen weiter angewachsenen zeitlichen Abstands zum Schadereignis nicht mehr zu führen. Im Übrigen bestehe für die Geschädigten auch Vertrauensschutz.[10]

Die Vorgänge mit vom ORH beanstandetem Schadensausgleich würden einer Überprüfung unterzogen. Über die Ergebnisse und den jeweiligen Sachstand solle periodisch in einem Follow-up berichtet werden. Das Landwirtschaftsministerium weist außerdem darauf hin, dass es den Bewilligungsstellen im begründeten Einzelfall möglich und erlaubt gewesen sei, von den vorgegebenen Schadenspauschalen abzuweichen.

53.5 Schlussbemerkung

Obwohl staatliche Ausgleichsleistungen lediglich einen subsidiären Charakter haben, blieb beim Ausgleich der Hochwasserschäden 2021 die Versicherbarkeit der Schäden unberücksichtigt. Zudem fehlte die gebotene Sorgfalt bei der Umsetzung des Hilfsprogramms und im Fördervollzug. So kam es zu ungerechtfertigten Zahlungen.

Mindestanforderungen an die Schadensgutachten wurden von der Landwirtschaftsverwaltung nicht beachtet. Der große zeitliche Abstand zum Schadereignis und Vertrauensschutz verhindern in Einzelfällen, dass ungerechtfertigt ausgezahlte Finanzhilfen zurückgefordert werden können.

Bei künftigen ad hoc-Hilfen sollten entsprechend dem Grundgedanken in der SchadensausgleichsRL Finanzhilfen für versicherbare Schäden nicht gewährt werden.

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[1]     § 1 AufbhV 2021.
[2]     Nationale Rahmenrichtlinie zur Gewährung staatlicher Zuwendungen zur Bewältigung von Schäden in der Land- und Forstwirtschaft verursacht durch Naturkatastrophen oder widrige Witterungsverhältnisse, Bek. des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft vom 26.08.2015.
[3]     Rahmenrichtlinie des Bundes für den Ausgleich von akuten Schadensfällen im Fischerei-/Aquakultursektor vom 01.03.2018.
[4]     Richtlinie des Landwirtschaftsministeriums zur Gewährung von Zuwendungen zum teilweisen Ausgleich von Schäden in der Landwirtschaft, Binnenfischerei und Aquakultur (Teil B) vom 30.05.2018in der Fassung vom 09.12.2019.
[5]     Teil B Nr. 3.5 SchadensausgleichsRL.
[6]     Teil B Nr. 4.5 SchadensausgleichsRL.
[7]     Teil B Nr. 3.5 i. V. m. Anlage 1 SchadensausgleichsRL.
[8]     In Abgrenzung zu Aufwuchs- und Ernteschäden, die über die Aufbauhilfe ebenfalls ersetzt wurden.
[9]     ORH-Bericht 2017 TNr. 39, ORH-Bericht 2021 TNr. 51 und ORH-Bericht 2022 TNr. 54.
[10]    Das Landwirtschaftsministerium verweist auf Art. 48 Abs. 2 BayVwVfG.