TNr. 43 Aufbau und Aufgaben der Bayerischen Grenzpolizei
Der grenzpolizeiliche Schutz des Bundesgebiets ist Aufgabe der Bundespolizei. Der Bund forderte 2020, 2021 und 2023 Einsatzunterstützungen durch die Bayerische Grenzpolizei an. Eine Kostenerstattung erfolgte hierfür nicht.
An den Flughäfen Nürnberg und Memmingen nimmt die Bayerische Grenzpolizei Aufgaben des Bundes wahr. Die Personalkosten hierfür, die sich zwischen 2020 und 2023 auf rechnerisch 42,5 Mio. € belaufen sowie die Sachkosten trägt allein der Freistaat.
Das Innenministerium sollte zur Wahrung der Haushaltsinteressen des Freistaates Verhandlungen mit dem Bund über eine Kostenbeteiligung führen.
Der ORH hat 2023 zusammen mit den Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern Ansbach, Augsburg und Bayreuth den Aufbau und die Aufgaben der Bayerischen Grenzpolizei geprüft. Schwerpunkte der Prüfung waren die Abgrenzung zu den Aufgaben der Bundespolizei und die Frage von Kostenerstattungen des Bundes.
43.1 Ausgangslage
Die Bayerische Grenzpolizei wurde auch nach der Gründung des Bundesgrenzschutzes 1951 „als Ausdruck bayerischer Eigenständigkeit“[1] beibehalten. Sie war für den grenzpolizeilichen Einzeldienst an den Auslandsgrenzen und an Flughäfen zuständig. 1998 wurde sie als eigenständiger Polizeiverband aufgelöst und in die Landespolizei eingegliedert.
Angesichts der weggefallenen Binnengrenzkontrollen zu Österreich und später zu Tschechien führte Bayern als erstes Land 1995 die sogenannte Schleierfahndung ein.[2] Dadurch kann die Bayerische Polizei im Grenzgebiet verdachts- und ereignisunabhängige Kontrollen durchführen.
2018 wurde die Bayerische Grenzpolizei wiedererrichtet.[3] Ziel war die Stärkung und Bündelung der grenzbezogenen Kompetenzen, um einen Mehrwert für die innere Sicherheit des Freistaates zu schaffen. Bei der Gründung der Grenzpolizei handelte es sich um eine polizeiinterne Zuständigkeitsverteilung, mit der keine neuen Befugnisse geschaffen wurden.[4] Die bestehenden Fahndungsdienststellen wurden als Grenzpolizeidienststellen unter der fachlichen Leitung und Koordination der Direktion der Bayerischen Grenzpolizei (GPD) in die Struktur der Grenzpolizei eingegliedert.
Die Personalstärke der Grenzpolizeidienststellen wird stufenweise erhöht: Zunächst sollte sie von 500 Stellen im Jahr 2019 auf 1.000 im Jahr 2023 anwachsen. 2023 waren der Grenzpolizei 870 Stellen[5] zugewiesen, was Personalkosten von rechnerisch 87,5 Mio. € entspricht.[6] Mittlerweile ist ein Ausbau auf 1.500 Stellen bis 2028 vorgesehen. Die zusätzlichen Sach- und Baukosten für die Ausstattung, die Unterbringung des Personals sowie den laufenden Betrieb bezifferte die Staatsregierung in der Aufbauphase bis 2023 auf über 53 Mio. €.[7]
43.2 Feststellungen
43.2.1 Grenzkontrollen an Binnengrenzen
Ab September 2015 führte die Bundespolizei an der Grenze zu Österreich aufgrund des starken Flüchtlingszustroms temporär Kontrollen durch und die Bayerische Polizei verstärkte ihre Schleierfahndungsmaßnahmen.
Ab Mitte Dezember 2016 unterstützte eine Hundertschaft der Bayerischen Bereitschaftspolizei die Bundespolizei bei Grenzkontrollen. Die gemeinsamen Grenzkontrollen erfolgten unter Verantwortung der originär zuständigen Bundespolizei, die Bayerische Polizei leistete Vollzugshilfe.[8] Mit zunehmendem Personalstand der Bundespolizei wurden die Kräfte der Bayerischen Bereitschaftspolizei ab Ende 2019 reduziert und der Einsatz im März 2020 beendet.
Nach Mitteilung des Präsidiums der Bayerischen Bereitschaftspolizei erstattete der Bund dem Freistaat für die zwischen 2016 und 2020 geleistete Einsatzunterstützung insgesamt 17,5 Mio. €. Grundlage war eine Verwaltungsvereinbarung („Verwaltungsvereinbarung über vereinfachte Regelungen und einheitliche Pauschalen für die Abrechnung von Unterstützungsleistungen“),[9] der alle Länder und der Bund beigetreten sind.
Die Bayerische Grenzpolizei kann nur auf Anforderung der Bundespolizei oder mit deren Zustimmung eigenständige Grenzkontrollen durchführen. Während der Corona-Pandemie kontrollierte die Bayerische Grenzpolizei auf Anforderung der Bundespolizei an Grenzübergängen: Von März bis Juni 2020 kontrollierte sie an 25 Grenzübergängen, von Februar bis April 2021 an 15 Grenzübergängen.
Im Oktober 2023 forderte die Bundespolizeidirektion München die Bayerische Grenzpolizei an: Diese führte nach den Maßgaben der Bundespolizei temporär flexible Grenzkontrollen zu Österreich an den beiden Grenzübergängen in Neuhaus am Inn durch. Ab Mitte Oktober 2023 zog die Bundespolizei die Bayerische Grenzpolizei auch zu Grenzkontrollen entlang der Grenze zu Tschechien heran.
Diese von der Bayerischen Grenzpolizei geleisteten Unterstützungen wurden gegenüber dem Bund nicht abgerechnet.
43.2.2 Grenzkontrollen an Flughäfen
Der grenzpolizeiliche Schutz des Bundesgebiets ist Aufgabe der Bundespolizei. Nur im Einvernehmen mit dem Bund können die Länder Aufgaben mit eigenen Kräften wahrnehmen. Aufgrund eines 2008 geschlossenen Verwaltungsabkommens[10] mit dem Bund kontrolliert die Bayerische Landespolizei den grenzüberschreitenden Verkehr an den bayerischen Flughäfen und Verkehrslandeplätzen.[11] Nur am Flughafen München nimmt die Bundespolizei die polizeiliche Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs in eigener Zuständigkeit wahr.
Für die an den Flughäfen Nürnberg und Memmingen übernommene Kontrolltätigkeit erhält der Freistaat keine Erstattungsleistungen des Bundes. Im Verwaltungsabkommen ist hierzu nichts geregelt. Auch die o.g. Verwaltungsvereinbarung greift hier nicht, da diese nur auf besondere Einsatzgeschehen und Großveranstaltungen und nicht auf dauerhaft übernommene Kernaufgaben abstellt.
Der ORH hatte sich bereits im Jahresbericht 2013[12] mit dem Thema beschäftigt. 2012 beliefen sich die Kosten für den Einsatz an den Flughäfen und Verkehrslandeplätzen noch auf jährlich 6 Mio. €; die Grenzkontrollen an bayerischen Flughäfen führten 72 Beamte durch. Seit 2020 entwickelte sich der Personaleinsatz wie folgt:
Die 2017 beschlossene Smart Borders Initiative der EU umfasst u.a. die Einführung eines schengenweiten Einreise-Ausreise-Systems („Entry-Exit-System“ - EES).[13] Nach Einschätzung der GPD werde dies einen Personalmehrbedarf von 50 Stellen pro Flughafen auslösen. Dieser begründet sich durch den zeitlichen Mehraufwand im Zusammenhang mit der erforderlichen Erfassung biometrischer Identifizierungsmerkmale.
Die 2023 an den Flughäfen Nürnberg und Memmingen eingesetzten 188 Vollzugsbeamten nahmen nach Angaben der beiden Grenzpolizeidienststellen zu 75% grenzpolizeiliche Aufgaben wahr. Die jährlichen Personalkosten hierfür beliefen sich 2023 auf rechnerisch 14,2 Mio. €.[14] 2020 bis 2023 sind Personalkosten von rechnerisch 42,5 Mio. € entstanden.[15] Wenn die Einführung des EES tatsächlich zu einem Personalmehrbedarf von insgesamt 100 Stellen führen sollte, würden die jährlichen Personalkosten auf 24,3 Mio. € steigen. Die Kosten für das Personal an den Verkehrslandeplätzen sowie die Sachkosten im Zusammenhang mit der Einführung der Grenzkontrolltechnik der Bundespolizei und des EES sind in dieser Berechnung nicht enthalten.
Gegenüber der Situation 2012 haben sich die Personal- und Sachkosten somit deutlich erhöht und werden mit der Einführung des EES weiter erheblich steigen.
43.2.3 Gemeinsame Zentren
Entlang der Grenze zu Österreich wurden 1998 bei fünf Dienststellen[16] der Bayerischen Polizei sogenannte Kontaktstellen Grenze eingerichtet. Der ORH hielt bereits im Jahresbericht 2013 die Überprüfung des Personalansatzes bei den Kontaktstellen Grenze für geboten und regte eine zahlenmäßige Reduzierung an. Im November 2017 wurden die Kontaktstellen Grenze offiziell aufgelöst. Von den 25 dadurch freigewordenen Sollstellen wurden 12 zum Gemeinsamen Zentrum Passau verlagert, 13 verblieben bei den Polizeiverbänden für die allgemeine Aufgabenwahrnehmung.
Bundesweit gibt es sechs sogenannte Gemeinsame Zentren. Dort arbeiten Polizei- und Zollbehörden von Partnerstaaten in einem international gemischten Team unter einem Dach zusammen. Neben der Bundespolizei sind dort i.d.R. die jeweilige Landespolizei und der Zoll vertreten. In Bayern bestehen das Gemeinsame Zentrum Petrovice - Schwandorf und das Gemeinsame Zentrum Passau, bei denen aktuell je 15 Beamte der Bayerischen Landespolizei im Einsatz sind. Die Gemeinsamen Zentren unterstützen die Sicherheitsbehörden z.B. bei Halteranfragen, bei kriminalpolizeilichen Ermittlungsersuchen, bei Fahndungs- und Einsatzmaßahmen und in Rechtshilfefällen der Justiz.
Die Bearbeitung von Anfragen aus dem In- und Ausland ist eine der zentralen Aufgaben der Gemeinsamen Zentren.[17] Der ORH stellte fest, dass gleichwohl eine Vielzahl von inner- und außerbayerischen Anfragen weiterhin direkt bei den Grenzpolizeidienststellen abgewickelt werden:
- Die GPI Piding betreibt nach wie vor eine eigene Kontaktstelle, die mit drei bis vier Beamten von Januar bis September 2023 monatlich durchschnittlich 750 grenzüberschreitende Ersuchen bearbeitete.
- Bei der GPI Lindau gab es 2023 insgesamt 3.000 Anfragen, die von drei Beamten abgewickelt wurden.
- Auch bei der - nicht der Grenzpolizei zugeordneten - PI Kiefersfelden bearbeiteten drei Kräfte 2023 insgesamt 4.400 Ersuchen. In 44 Fällen wurde an das Gemeinsame Zentrum Passau verwiesen.
Die GPI Piding und Lindau sowie die PI Kiefersfelden wickelten 2023 somit über 16.000 Anfragen ab. Das Gemeinsame Zentrum Passau bearbeitete insgesamt 19.495 Anfragen.
43.3 Würdigung und Empfehlungen
43.3.1 Grenzkontrollen an Binnengrenzen
Warum das Innenministerium für die während der Corona-Pandemie und der Migrations- und Schleusungsproblematik angeforderten Einsatzunterstützungen keine Erstattungen auf Grundlage der o.g. Verwaltungsvereinbarung geltend gemacht hat, bleibt offen. In beiden Fallkonstellationen nahm die Bayerische Grenzpolizei originäre Bundesaufgaben[18] wahr.
Der ORH hält es für erforderlich, beim Bund die Kosten für die erbrachten Unterstützungsleistungen abzurechnen.
43.3.2 Grenzkontrollen an Flughäfen
Der ORH sieht die Haushaltsinteressen des Freistaates nicht gewahrt, wenn der Freistaat Bundesaufgaben übernimmt und die Personal- und Sachkosten in vollem Umfang selbst trägt. Zwischen 2020 und 2023 sind für die Flughafenkontrollen allein Personalkosten von rechnerisch 42,5 Mio. € entstanden. Angesichts der über Jahre hinweg erheblich gestiegenen Personalkosten und der mit der Einführung von EES zu erwartenden Mehrkosten empfiehlt der ORH nach wie vor, Verhandlungen mit dem Bund über eine Kostenbeteiligung zu führen.
43.3.3 Gemeinsame Zentren
Dass die Dienststellen in Lindau, Piding und Kiefersfelden nach wie vor die Aufgaben einer Kontaktstelle Grenze wahrnehmen, kann der ORH nicht nachvollziehen. Die Errichtung der Gemeinsamen Zentren hat zum Ziel, grenzüberschreitende Anfragen und Ersuchen zentral abzuarbeiten.
Der ORH empfiehlt, die Bearbeitung grenzüberschreitender Anfragen auch an der Grenze zu Österreich konsequent im Gemeinsamen Zentrum Passau zu bündeln und Doppelstrukturen abzubauen.
43.4 Stellungnahme der Verwaltung
Was die Grenzkontrollen an den Binnengrenzen und die Zusammenarbeit mit den Gemeinsamen Zentren angeht, teilt das Innenministerium die Auffassung des ORH.
Hinsichtlich der Grenzkontrollen an den Flughäfen weist das Innenministerium darauf hin, dass 2018 in einer gemeinsamen Projektgruppe mit dem Bund die Rückübertragung der grenzpolizeilichen Aufgaben geprüft worden sei. Man habe sich darauf verständigt, diese erst zu einem späteren Zeitpunkt zu vollziehen, da zunächst bundesweit begonnene Innovations-Prozesse im flughafenspezifischen Grenzmanagement begleitet und abgeschlossen werden sollten. Das Innenministerium verweist zudem darauf, dass angesichts der erheblichen Aufgriffszahlen im Bereich der illegalen Migration an den Süd- und Ostgrenzen Bayerns in den zurückliegenden Jahren die derzeitigen Schleierfahndungsmaßnahmen sowie die Durchführung von stationären Grenzkontrollen an den Schengen-Binnengrenzen durch die Bundespolizei, insbesondere auch vor dem Hintergrund der aktuellen Sicherheitslage, nach wie vor hohe Priorität hätten.
43.5 Schlussbemerkung
Das Innenministerium sollte die Bündelung der Bearbeitung grenzüberschreitender Anfragen im Gemeinsamen Zentrum Passau weiter vorantreiben.
Die Bayerische Grenzpolizei nimmt auf Anforderung des Bundes originäre Bundesaufgaben an den Binnengrenzen wahr. Auch an den Flughäfen Nürnberg und Memmingen übernimmt sie mit der Kontrolltätigkeit Aufgaben des Bundes. Die Sach- und Personalkosten gehen voll zulasten des Bayerischen Staatshaushalts, eine Kostenbeteiligung durch den Bund erfolgt nicht. Das Innenministerium sollte zur Wahrung der Haushaltsinteressen des Freistaates Verhandlungen mit dem Bund über eine Kostenbeteiligung führen.
[1] Polizei Bayern, Spezialaufgabe Grenzschutz: Die Bayerische Grenzpolizei (bis 31.03.1998), abrufbar unter https://www.polizei.bayern.de/wir-ueber-uns/geschichte/001862/index.html.
[2] Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG.
[3] Gesetz zur Errichtung der Bayerischen Grenzpolizei vom 24.07.2018 (GVBl. 2018, S. 607).
[4] Auch Urteil des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs Gz. Vf. 10-VIII-19; Vf. 12-VII-19 vom 28.08.2020 (GVBl. S. 558).
[5] Aktuelle Meldungen des Innenministeriums, Fünf Jahre Bayerische Grenzpolizei: Mehr Sicherheit durch mehr Kontrollen, abrufbar unter https://www.stmi.bayern.de/med/aktuell/archiv/2023/230802grenzpolizei/.
[6] Auf Basis der allgemeinen Berechnungsgrundlagen des Finanzministeriums (Durchschnittswert Personalvollkosten Besoldungsgruppen A 9 bis A 12).
[7] Vorblatt, Buchstabe C des Gesetzentwurfs der Staatsregierung, LT-Drs. 17/21859 vom 24.04.2018.
[8] Art. 67 PAG.
[9] Verwaltungsvereinbarung über vereinfachte Regelungen und einheitliche Pauschalen für die Abrechnung von Unterstützungseinsätzen, in Kraft getreten zum 01.06.2006, zuletzt geändert zum 01.07.2012.
[10] Verwaltungsabkommen über die Wahrnehmung von Aufgaben des grenzpolizeilichen Einzeldienstes in Bayern vom 17.04.2008 (GVBl. S. 149, BayRS 01-3-3-I).
[11] Der Personalaufwand an den für den Non-Schengen-Verkehr zugelassenen bayerischen Verkehrslandeplätzen ist vergleichsweise gering; die weiteren Ausführungen beschränken sich daher auf die Flughäfen Nürnberg und Memmingen.
[12] ORH-Bericht 2013 TNr. 14.
[13] Verordnung (EU) 2017/2226 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.11.2017 über ein EES zur Erfassung der Ein- und Ausreisedaten sowie der Einreiseverweigerungsdaten von Drittstaatsangehörigen an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten und zur Festlegung der Bedingungen für den Zugang zum EES zu Gefahrenabwehr- und Strafverfolgungszwecken und zur Änderung des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen sowie der Verordnungen (EG) Nr. 767/2008 und (EU) Nr. 1077/2011 (ABl. L327 S. 20, European Legislation Identifier: abrufbar unter http://data.europa.eu/eli/reg/2017/2226/oj) Celex-Nr. 3 2017 R 2226, zuletzt geändert durch Art. 6 VO (EU) 2023/2667 vom 22.11.2023 (ABl. 2023 L 2667 S. 1).
[16] PI Fahndung Lindau, PI Fahndung Passau, PI Fahndung Traunstein - Dienstort Freilassing, PI Kiefersfelden, PI Mittenwald.
[17] Art. 3 der Vereinbarung zwischen dem Bundesministerium des Innern der Bundesrepublik Deutschland und dem Bundesministerium für Inneres der Republik Österreich über die Zusammenarbeit im Gemeinsamen Zentrum Passau vom 28.03.2017 (BGBl. 2018 II S. 21, 22).
[18] § 2 BPolG