TNr. 54 Förderung der Pflegestützpunkte

Das Gesundheitsministerium fördert die Kommunen beim Betrieb von Pfle­gestützpunkten. Das Landesamt für Pflege setzte 2023 für den Vollzug dieser Förderung 3,9 Vollzeitstellen ein. Dies entsprach jährlichen Personaldurch­schnittskosten von über 300.000 € bei einem Fördervolumen von 600.000 €. Damit fiel beim Freistaat für 2 € Förderung zusätzlich 1 € an Personalkosten an. Trotz dieses hohen Ressourceneinsatzes kam es zu langen Bearbei­tungszeiten. Die wesentliche Ursache liegt nach Ansicht des ORH in der übermäßig aufwendigen Gestaltung des Förderverfahrens.

Das Gesundheitsministerium sollte alle Möglichkeiten der Verfahrensverein­fachung ausschöpfen, um den hohen Verwaltungsaufwand zu reduzieren und Bürokratie abzubauen.

Der ORH hat 2023/2024 zusammen mit dem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt Würzburg die Förderung von Pflegestützpunkten (PSP) geprüft. Dabei standen insbeson­dere die Wirtschaftlichkeit des Fördervollzugs und Möglichkeiten zur Verfahrensverein­fachung im Fokus.

54.1                        Ausgangslage

PSP sollen Informationen und Beratung zu allen Fragen im Vor- und Umfeld der Pflege sowie die Vernetzung der verschiedenen Angebote bzw. Akteure unter einem Dach bün­deln.[1] Sie dienen als wohnortnahe Anlaufstellen für Hilfesuchende und beraten neutral in sämtlichen pflegerischen Belangen. PSP sollen flächendeckend für jeden Landkreis bzw. jede kreisfreie Stadt in Bayern zur Verfügung stehen. Zum Stand 06.05.2024 gab es in 59 der 96 Landkreise und kreisfreien Städte das Angebot eines PSP. Träger dieser PSP sind die Kranken- und Pflegekassen und Kommunen (Bezirke[2] als Träger der Hilfe zur Pflege sowie Landkreise und kreisfreie Städte[3] als Träger der Altenhilfe). In der Regel sind an einem PSP mehrere Kommunen beteiligt. Die Gesamtaufwendungen (Personal- und Sach­kosten) für den Betrieb des PSP werden gemäß des jeweils geltenden Rahmenvertrags[4] zu zwei Drittel von den Kranken- und Pflegekassen und zu einem Drittel von den Kommu­nen aufgebracht.[5] Dabei sieht dieser Rahmenvertrag eine Orientierungsgröße von einer Vollzeitkraft (VZK) pro 60.000 Einwohner vor.

Anstellungsträger für das gesamte Personal im PSP ist dabei einer der kommunalen Trä­ger (Anstellungskommune). Diesem zahlen die beteiligten Kranken- und Pflegekassen sowie die anderen Kommunen für das jeweilige Jahr des Betriebs Abschlagszahlungen. Im 1. Quartal des Folgejahres erstellt die Anstellungskommune gegenüber den Beteiligten eine Ist-Abrechnung nach den Modalitäten des Rahmenvertrags.

Das Gesundheitsministerium fördert seit 01.01.2021 nach der Richtlinie für die Förderung im „Bayerischen Netzwerk Pflege“ (FRL)[6], Nr. 3 Pflegestützpunkte, alle Kommunen, die an der Trägerschaft eines PSP beteiligt sind (Regelförderung). Hauptbestandteil ist die Förderung des kommunalen Anteils von bis zu einer vollzeitbeschäftigten Fachkraft[7] mit bis zu 20.000 € jährlich pro PSP (Fachkraftförderung). Die Zuwendung verringert sich, wenn die Fachkraft nicht das volle Jahr beschäftigt war.[8] Als Finanzierungsart ist die Festbetragsfinanzierung festgelegt.[9] Hierfür standen in den Haushaltsjahren 2021, 2022 und 2023 Haushaltmittel von jeweils 1,0 Mio. € zur Verfügung.

Daneben fördert das Gesundheitsministerium seit 20.08.2019 u.a. den Aufbau neuer PSP einmalig mit bis zu 20.000 € für Sachausgaben (Anschubfinanzierung).[10] Diese Anschub­finanzierung soll eingestellt werden, sobald die im Jahr 2019 zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel von 900.000 € aufgebraucht sind.

Bewilligungsstelle für Regelförderung und Anschubfinanzierung der PSP ist das Landes­amt für Pflege (LfP).

54.2                        Feststellungen

Für die beiden Förderungen zusammen wurden 281.000 € in 2021, 461.000 € in 2022 und 603.000 € in 2023 verausgabt.

Der ORH sichtete die digitalisierten Förderakten von allen 47 geförderten PSP der Jahre 2021 und 2022; 10 PSP wurden vertieft geprüft.

54.2.1                   Bearbeitungsdauer

54.2.1.1                Regelförderung

In den meisten Fällen wurde von jeder an einem PSP beteiligten Kommune ein gesonderter Förderantrag gestellt, der zu jeweils einem eigenen Förderverfahren führte. Zunächst erließ das LfP einen vorläufigen Bewilligungsbescheid; diese Möglichkeit eröffnet die FRL ausdrücklich.[11] Nach Prüfung des Verwendungsnachweises (VN) und der tatsächlichen Stellenbesetzung erging der endgültige Bewilligungsbescheid.

Zum Prüfungszeitpunkt im März 2024 waren alle 45 Förderanträge auf die Regelförderung für 30 PSP aus dem Jahr 2021 endgültig bewilligt. Von 77 Förderanträgen für 47 PSP aus dem Jahr 2022 waren zu diesem Zeitpunkt 30 Förderanträge weder vorläufig noch endgül­tig verbeschieden.

Beispiel:

Nach fristgemäßer formloser Antragstellung im Dezember 2021 reichten im Oktober 2022 zwei an einem PSP beteiligte Kommunen formell die vollständigen Antragsunterlagen für die Regelförderung 2022 nach. Mit E-Mail vom 14.09.2023 fragten sie nach dem Bearbei­tungsstand. Die Anträge waren zum Stand 08.05.2024 weder vorläufig noch endgültig bewilligt.

54.2.1.2               Anschubfinanzierung

Bei der Anschubfinanzierung wurden für die Bewilligungsjahre 2020 bis 2022 insgesamt 19 VN bis April 2023 vorgelegt. Im März 2024 waren 17 der 19 VN noch gänzlich ungeprüft; 2 VN waren kursorisch geprüft.

54.2.2                    Verwaltungsaufwand

Mit der Bearbeitung der Förderung der PSP (Regel- und Anschubfinanzierung) waren bei der Bewilligungsstelle 2023 nach deren Angaben 3,9 VZK befasst, davon 2,8 VZK in der 3. Qualifikationsebene (QE) und 1,1 VZK in der 4. QE. Dieser Personaleinsatz entsprach Personaldurchschnittskosten von 314.069 €.

Alle geprüften Zuwendungsempfänger beider Verfahren haben dem ORH gegenüber den hohen Verwaltungsaufwand für die Antragsstellung und die Dauer der Bearbeitung kriti­siert.

54.2.3                   Ausgestaltung Förderverfahren Regelförderung

54.2.3.1                Vorläufige Bewilligungen und Förderhöhe

Für das Förderjahr 2022 lagen im März 2024 bei 7 von 10 geprüften PSP die endgültigen Förderhöhen aller beteiligten Kommunen vor.

Abbildung 34 stellt für die sieben abgerechneten PSP die Höhe der Fachkraftförderung 2022 im Verhältnis zu den Gesamtpersonalkosten dar. Der Anteil der Fachkraftförderung im Verhältnis zu den Gesamtpersonalkosten betrug durchschnittlich 9,3%. Im Verhältnis zum kommunalen Anteil betrug er zwischen 22 und 33%, durchschnittlich 27,9%.

Im Förderjahr 2021 wurde in jedem Fall nach Antragsprüfung ein vorläufiger Bewilligungs­bescheid erteilt. Nach Prüfung des VN und der tatsächlichen Personalbesetzung erging der endgültige Bewilligungsbescheid. Von 11 geprüften Förderverfahren in 2021 wich der endgültige Bewilligungsbetrag nur in einem Fall zugunsten des Zuwendungsempfängers von der vorläufigen Bewilligungshöhe ab. 2022 wurden für 6 von 10 geprüften PSP keine vorläufigen Bewilligungsbescheide mehr erstellt, sondern ohne vorhergehenden Bewilli­gungsbescheid von der antragstellenden Kommune ein VN gefordert. Nach Prüfung des VN erging der endgültige Bewilligungsbescheid.

54.2.3.2               Mehrere Förderanträge für die Förderung eines Pflegestützpunkts

Eine Weiterleitung der Förderung von einer Kommune an weitere beteiligte Kommunen ist seitens des LfP ausgeschlossen. Bei PSP mit zwei oder mehr beteiligten Kommunen wur­den in den meisten Fällen zwei oder mehr Förderanträge mit jeweils identischen Unterla­gen und Nachweisen gestellt. Die anteilige Förderung - ausgehend vom jeweiligen kommu­nalen Stellenanteil - wurde für jede beteiligte Kommune gesondert berechnet und bewilligt. Folglich waren für das Jahr 2021 insgesamt 45 Förderanträge bei 30 PSP und für das Jahr 2022 insgesamt 77 Förderanträge bei 47 PSP zu bearbeiten.

In Einzelfällen haben die an einem PSP beteiligten Kommunen vertraglich die Anstellungs­kommune beauftragt, den Antrag stellvertretend zu stellen. Die Bewilligungsstelle bewilligte in diesen Fällen die volle Fördersumme aller beteiligten Kommunen der Anstellungskom­mune.

54.2.3.3               EU-Beihilferecht

Eine im EU-Recht grundsätzlich verbotene bzw. anzeigepflichtige staatliche Beihilfe liegt vor, wenn die Förderung ein Unternehmen begünstigt, dadurch der Wettbewerb verfälscht werden kann und dies Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten der EU hat.[12]

Die Antragsteller hatten auf über fünf Seiten Angaben zum Beihilferecht zu machen und eine DAWI-De-minimis-Erklärung[13] abzugeben. Die Bewilligungsstelle nimmt im Förder­verfahren eine EU-Beihilfeprüfung vor. Hier prüfte sie die beihilferechtlichen Erklärungen und beanstandete z.B. das Nichtausfüllen der geforderten Angaben im Antrag oder die Nichtabgabe der DAWI-De-minimis-Erklärung.

Die Leistungen der PSP werden unentgeltlich erbracht, ihre Tätigkeit ist auf lokale Einzugs­gebiete beschränkt. Sie stehen nach den einschlägigen gesetzlichen und vertraglichen Regelungen nicht im Wettbewerb mit anderen Pflegedienstleistern. Träger von PSP kön­nen ausschließlich die Kranken- und Pflegekassen und die Träger der Hilfe zur Pflege und die Träger der Altenhilfe sein.[14]

54.3                        Würdigung und Empfehlungen

Der Verwaltungsaufwand ist im Verhältnis zur Zahl der Förderverfahren und zum Volumen der bewilligten Zuwendungen nicht angemessen. So waren 2023 bei einem Fördervolumen von 603.000 € die rechnerischen Personalausgaben der Bewilligungsstelle von 314.069 € unverhältnismäßig hoch.

Bemerkenswert ist zudem, dass trotz dieses hohen Personaleinsatzes für 30 der 77 An­träge (39%) auf Regelförderung aus dem Jahr 2022 zum Prüfungszeitpunkt im März 2024 weder ein vorläufiger noch ein endgültiger Bewilligungsbescheid erstellt war. Bei der Anschubfinanzierung waren sogar knapp 90% der bis April 2023 eingegangenen VN noch gar nicht geprüft.

Dies kann nach Ansicht des ORH so nicht fortgeführt werden. Die wesentliche Ursache für den hohen Personaleinsatz und die lange Bearbeitungsdauer liegt in der übermäßig auf­wendigen Gestaltung des Förderverfahrens.

Das in der Richtlinie für die Regelförderung festgelegte Verfahren einer vorläufigen Bewil­ligung mit verpflichtendem Erlass eines Schlussbescheids nach VN-Prüfung widerspricht dem Grundprinzip der Festbetragsfinanzierung[15] und der damit beabsichtigten Verwal­tungsvereinfachung. Bei der Festbetragsfinanzierung beteiligt sich der Zuwendungsgeber mit einem festen, nach oben und unten nicht veränderbaren Betrag an den zuwendungs­fähigen Ausgaben.[16]

Das praktizierte Verfahren der gesonderten Antragstellung jeder am PSP beteiligten Kom­mune löst einen erheblichen Verwaltungsaufwand und lange Bearbeitungszeiten, sowohl bei der Bewilligungsstelle als auch bei den Kommunen aus. Dass ein schlankeres Verfah­ren möglich ist, zeigen die Einzelfälle, bei denen ausschließlich die Anstellungskommune als Antragsteller aufgetreten war.

Die EU-Beihilfeprüfung war im Fall der Förderung der PSP aus Sicht des ORH nicht erfor­derlich. Dass die Leistungen des PSP unentgeltlich erbracht werden, spricht gegen eine wirtschaftliche Tätigkeit. Aufgrund der gesetzlichen Beschränkung auf wenige mögliche Träger sieht der ORH die PSP nicht im Wettbewerb mit anderen Pflegedienstleistern. Zudem sind die Leistungen auf lokale Einzugsgebiete beschränkt, sodass es an der poten­ziellen und grenzüberschreitenden Wettbewerbsverzerrung fehlt.

Bei der Regelförderung der PSP ist weder mit unbestimmbaren Finanzierungsbeiträgen Dritter noch mit einer erheblichen Änderung der zuwendungsfähigen Ausgaben zu rech­nen. Aufgrund der geringen Förderhöhe im Vergleich zu den Gesamtpersonalkosten eines PSP kann es zu keiner Überkompensation kommen. Aus Sicht des ORH könnte das bis­herige, überaus aufwendige Verwaltungsverfahren wie folgt vereinfacht werden:

• Bei der Festbetragsfinanzierung sollte nach Haushaltsrecht mit einem endgültigen Bewilligungsbescheid ein fester Zuwendungsbetrag bewilligt werden, der nach VN-Prüfung regelmäßig nicht mehr zu verändern ist.
   
• Ausgehend von den zuwendungsfähigen kommunalen Personalkosten könnte bei Antragsprüfung ein Festbetrag festgelegt werden, der 30% der kommunalen Perso­nalkosten nicht überschreitet.
   
• Bei der Beteiligung mehrerer Kommunen an einem PSP liegt ein Projektverbund vor. Für ein solches gemeinsames Projekt sollte es nur einen Antragsteller und ein Bewil­ligungsverfahren geben. 2021 und 2022 wären so 45 der insgesamt 122 Förderanträge nicht notwendig gewesen.
   
• Der Verzicht auf die nicht notwendige EU-Beihilfeprüfung würde das Verwaltungsver­fahren verschlanken.

Das Gesundheitsministerium sollte alle Möglichkeiten der Verfahrensvereinfachung aus­schöpfen, um den erheblichen Bearbeitungsrückstand zeitnah zu beheben und den unan­gemessen hohen Verwaltungsaufwand zu reduzieren. Damit würde auch der Arbeitsauf­wand für die antragstellenden Kommunen erheblich reduziert werden. Dies könnte die Nachfrage nach der Förderung und damit die flächendeckende Versorgung mit PSP in ganz Bayern voranbringen.

54.4                        Stellungnahme der Verwaltung

Nach Stellungnahme des Gesundheitsministeriums sei der Förderbereich 2021 mit 2,06 VZK und 2022 mit 1,98 VZK im Jahresdurchschnitt ausgestattet gewesen. In diesem Zeitraum habe der Förderbereich neu aufgebaut werden müssen. Zudem seien im Förder­bereich auch weitere Förderverfahren angesiedelt gewesen. Daneben sei das LfP überpro­portional stark in die Unterstützung von Sonderaufgaben infolge der Corona-Pandemie bzw. der Energiekrise eingebunden gewesen. Die Bearbeitung der originären Förderauf­gaben habe daher zeitweise stark reduziert werden müssen. Da es sich bei Fördernehmern im Bereich PSP um öffentliche Gebietskörperschaften handle, deren Insolvenz ausge­schlossen sei, wären privatrechtliche Förderempfänger priorisiert worden. Hierdurch hätten sich 2021 und 2022 größere Rückstände aufgebaut. Das LfP habe 2023 temporär den Personaleinsatz für die Förderung der PSP verstärkt. Dadurch seien zwischenzeitlich alle noch offenen Förderverfahren des Jahres 2022 abgeschlossen und in der überwiegenden Zahl der Antragstellungen des Jahres 2023 ein endgültiger Förderbescheid erlassen wor­den. Auch bei der Anschubfinanzierung seien zwischenzeitlich 31 VN geprüft und 14 noch ungeprüft. Sobald sich die Bearbeitungszeiten wieder auf ein angemessenes Niveau ein­gependelt hätten, sei geplant, den Personaleinsatz entsprechend zu reduzieren.

An größeren PSP beteiligte Kommunen könnten auch eine höhere Zuwendung erhalten. Die vom ORH vorgeschlagene pauschale Förderung mittels einheitlichem Festbetrag würde keine Unterscheidung mehr nach Größe des PSP treffen und somit in eine willkür­liche Gleichbehandlung der unterschiedlich groß ausfallenden PSP münden.

54.5                        Schlussbemerkung

Die Aussage des Gesundheitsministeriums, dass an größeren PSP beteiligte Kommunen auch eine höhere Zuwendung erhalten können, ist nur eingeschränkt zutreffend: Nach der geltenden RL können auch größere PSP mit einem höheren kommunalen Anteil als einer VZK nur mit bis zu 20.000 € gefördert werden. Die Vorschläge des ORH zur Verwaltungs­vereinfachung greifen die bestehende Regelung zur Berücksichtigung der kommunalen Personalkosten auf, eröffnen aber gleichzeitig Spielräume für andere Regelungen, bei­spielsweise den Verzicht auf eine Nachberechnung der tatsächlichen Personalkosten.

2023 fiel beim Freistaat für 2 € Förderung zusätzlich 1 € an Personalkosten an. Der hohe Ressourcenaufwand bei der Bewilligungsstelle ist insbesondere in Anbetracht der noch immer bestehenden langen Bearbeitungszeiten und Verfahrensrückstände unangemes­sen. Die wesentliche Ursache liegt in der übermäßig aufwendigen Gestaltung des Förder­verfahrens. Dieses belastet auch die antragstellenden Kommunen.

Gerade im Hinblick auf die flächendeckende Versorgung mit PSP in ganz Bayern sollte das Gesundheitsministerium alle Möglichkeiten der Verfahrensvereinfachung und des Bürokratieabbaus ausschöpfen.

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[1]     § 7c Abs. 2 SGB XI.

[2]     § 3 Abs. 3, §§ 61 bis 66a SGB XII i.V.m. Art. 80 Abs. 1 Satz 1, Art. 82 Satz 1 Nr. 1 AGSG.

[3]     § 3 Abs. 2, § 71 SGB XII i.V.m. Art. 82 AGSG.

[4]     Rahmenvertrag zur Arbeit und zur Finanzierung der Pflegestützpunkte nach § 7c Abs. 6 SGB XI in Bayern vom 19.02.2020.

[5]     Beim sogenannten Angestelltenmodell. Ab 01.01.2025 entfallen bisher vereinzelt vorhandene anderweitige Finanzierungsmodelle.

[6]     Bekanntmachung vom 07.01.2015 (AIIMBI. S. 56), zuletzt geändert durch Bek. vom 11.11.2020 (BayMBI. Nr. 679) mit Wirkung ab 01.01.2021.

[7]     Pflegefachkräfte, Sozialversicherungsfachangestellte oder Sozialpädagogen nach § 2 der Empfehlungen des GKV-Spitzenverbands nach § 7a Abs. 3 Satz 3 SGB XI.

[8]     Nr. 3.5.2 Satz 3 FRL.

[9]     VV Nr. 2.2.1 zu Art. 44 BayHO.

[10]    Fördergrundsätze „Förderung von Pflegestützpunkten - Hinweise für die Antragsteller“ vom 16.05.2024 seit 20.08.2019 hinsichtlich der Förderhöhe unverändert, abrufbar unter https://www.lfp.bayern.de/einmalige-foerderung-anschubfinanzierung-fuer-errichtung-eines-pflegestuetzpunktes/.

[11]    Nr. 3.5.1 FRL.

[12]    Art. 107 Abs. 1 AEUV.

[13]    DAWI: Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse; De minimis, deutsch: von geringer Bedeutung. Die Antragsteller erklären hiermit, dass die Förderung dieser Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse lediglich als geringfügig anzusehen ist und der Wettbewerb damit nicht beein­trächtigt wird.

[14]    § 7c Abs. 2 S. 5 i.V.m. Abs. 1, 1a, 6 SGB XI, Art. 77b AGSG; § 2 Abs. 1 Rahmenvertrag zur Arbeit und zur Finanzierung der Pflegestützpunkte nach § 7c Abs. 6 SGB XI in Bayern vom 19.02.2020.

[15]    VV Nr. 4.3 Satz 4 zu Art. 44 BayHO.

[16]    Nr. 2 ANBest-K