TNr. 42 Spielbankabgabe und Gemeindeanteil an der Spielbankabgabe
Die Staatliche Lotterie- und Spielbankverwaltung ist als Spielbankunternehmen weitgehend steuerbefreit und muss stattdessen eine Spielbankabgabe an den Freistaat abführen. Die Spielbankgemeinden erhalten vom Freistaat einen sog. Gemeindeanteil als Ausgleich insbesondere für die entgehenden Gewerbesteuereinnahmen.
Von 2009 bis 2024 erhielten die Spielbankgemeinden 146 Mio. € mehr, als ihnen Gewerbesteuereinnahmen entgangen sind. Der ORH empfiehlt, den Anteil der Spielbankgemeinden sachgerechter auszugestalten.
Der ORH hat 2024/2025 die Spielbankabgabe und den Gemeindeanteil an der Spielbankabgabe geprüft. Schwerpunkt der Prüfung war deren Systematik; Prüfungsmaßstab waren die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit.
42.1 Ausgangslage
Die Staatliche Lotterie- und Spielbankverwaltung (SLSV) betreibt neun Spielbanken.[1] Die SLSV ist als Spielbankunternehmen ganz überwiegend von der Zahlung von Bundes- und Landessteuern befreit. Sie muss stattdessen eine Spielbankabgabe an den Freistaat abführen.[2] Die Spielbankabgabe ist eine Kompensation für die Befreiung insbesondere von Körperschaftsteuer und Gewerbesteuer. Neben dieser Steuerersatzfunktion dient die Spielbankabgabe auch der Abschöpfung der Gewinne.[3] Der Freistaat erstattet der SLSV die Kosten für die Spielbanküberwachung. Ferner zahlt der Freistaat den Spielbankgemeinden einen Gemeindeanteil an der Spielbankabgabe.
Bemessungsgrundlage für die Spielbankabgabe ist der Bruttospielertrag (BSE), also im Wesentlichen der Betrag, um den die Spieleinsätze die Gewinne der Spieler übersteigen.
Der Freistaat senkte zur Entlastung der Spielbanken ab 2009 die Spielbankabgabe von 80% des BSE in mehreren Schritten ab. Derzeit beträgt sie 25% des BSE bei einem jährlichen BSE bis 25 Mio. € der jeweiligen Spielbank und 30% des BSE bei einem jährlichen BSE über 25 Mio. €.
Für Umsätze, die durch den Betrieb der Spielbank bedingt sind, fällt Umsatzsteuer an. Diese Umsatzsteuer wird auf die Spielbankabgabe angerechnet. Die verbleibende Spielbankabgabe wird im Folgenden als vereinnahmte Spielbankabgabe[4] bezeichnet.
Aufgrund eines Beihilfeverfahrens bei der Europäischen Kommission[5] wurde 2025 im SpielbG die Grundlage für eine Ausgleichsabgabe[6] eingeführt. Die Ausgleichsabgabe soll sicherstellen, dass die steuerliche Belastung nach den Vorschriften des SpielbG mindestens der fiktiven steuerlichen Belastung einer Spielbank nach den regulären Steuervorschriften entspricht. Daher muss künftig u.a. die fiktive Gewerbesteuer ermittelt werden.
42.2 Feststellungen
Das SpielbG[7] ermächtigt Finanz- und Innenministerium, durch Rechtsverordnung den Spielbankgemeinden einen Anteil der Spielbankabgabe zu gewähren. Dieser Anteil darf 15% des BSE nicht übersteigen. In der entsprechenden Rechtsverordnung wird den Spielbankgemeinden zur Abgeltung entgehender Steuereinnahmen und als Ausgleich für Lasten und Vorleistungen, die sie für die Spielbank tragen bzw. erbringen müssen, der gesetzlich maximal mögliche Anteil von 15% des jeweiligen BSE gewährt.[8]
Für die Berechnung des Gemeindeanteils ist die Höhe der Spielbankabgabe nicht maßgebend. Auch werden die Umsatzsteuer und die Kosten der Spielbanküberwachung bei der Berechnung des Gemeindeanteils systembedingt nicht berücksichtigt.
Der seit 70 Jahren geltende Prozentsatz von 15% des BSE ist auf eine Berechnung des Finanzministeriums (FM) im Jahr 1955 zurückzuführen. Diese kam zum Ergebnis, dass die den Gemeinden entgehenden Steuereinnahmen mit 9,5% des BSE abgegolten wären. Auch 1994 stellte das FM fest, dass bei den damals fünf Spielbanken der Gemeindeanteil 6,4 Mio. DM über der fiktiven Gewerbesteuer gelegen hätte. Die Differenz ließe sich aber insbesondere durch Lasten und Vorleistungen der Spielbankgemeinden (z.B. Infrastrukturleistungen) rechtfertigen.
Unterlagen oder Berechnungen zur konkreten Art und Höhe der Lasten und Vorleistungen konnten Innenministerium und FM nicht vorlegen.
In den neun Spielbanken sind über 700 Mitarbeiter beschäftigt. Spielbankstandorte sind Gemeinden mit Staatsbädern oder staatlich anerkannte Heilbäder, Kur- oder Erholungsorte; sie sind also regelmäßig touristisch geprägt. Die mit den Spielbanken verbundene Förderung des Fremdenverkehrs war seit jeher Motiv für die Zulassung von Spielbanken. 2024 zählten die bayerischen Spielbanken knapp 700.000 Gäste. Von den Spielbankbesuchern profitieren die örtliche Wirtschaft und somit auch die Spielbankgemeinden.[9]
Seit 2009 überstieg der Gemeindeanteil die vom FM berechneten entgangenen fiktiven Gewerbesteuern jedes Jahr um mindestens 6 Mio. €; in den Jahren 2023 und 2024 waren es jeweils über 12 Mio. €:
Die Spielbankgemeinden erhielten von 2009 bis 2024 einen Gemeindeanteil von 181,8 Mio. €, wohingegen die fiktiven Gewerbesteuern bei 35,9 Mio. € lagen. Damit haben sie rechnerisch 145,9 Mio. € mehr erhalten, als ihnen fiktiv an Gewerbesteuer entgangen ist.
Im Übrigen hatten die seit 2009 vorgenommenen Absenkungen der Spielbankabgabe bei gleichzeitig unverändertem Gemeindeanteil zur Folge, dass seit 2010 die vereinnahmte Spielbankabgabe (nach Anrechnung der Umsatzsteuer) für die Zahlungen des Gemeindeanteils und die vom Freistaat zu tragenden Kosten der Spielbanküberwachung nicht mehr ausreicht. In den Jahren 2009 bis 2024 betrug die kumulierte Unterdeckung zulasten des Staatshaushalts deutlich über 50 Mio. €. Von 2016 bis 2024 überstieg der Gemeindeanteil die vereinnahmte Spielbankabgabe in der Summe um 21,3 Mio. €.
42.3 Würdigung und Empfehlungen
Der Gemeindeanteil sollte die Befreiung der Spielbanken insbesondere von der Gewerbesteuer kompensieren und als Ausgleich für Lasten und Vorleistungen der Spielbankgemeinden dienen. Aus Sicht des ORH entspricht die derzeitige Regelung nicht diesem Ziel , weil der Gemeindeanteil in den vergangenen 16 Jahren um 146 Mio. € über den fiktiven Gewerbesteuereinnahmen lag. Dies gilt umso mehr, als Innen- und Finanzministerium zur konkreten Art und Höhe der Lasten und Vorleistungen über keine Informationen verfügen.
Unberücksichtigt bleibt, dass etwaigen Lasten der Spielbankgemeinden aus Sicht des ORH auch Vorteile gegenüberstehen: Die jährliche Besucherzahl von zuletzt knapp 700.000 Besuchern zeigt, dass den Spielbanken eine über die jeweilige Gemeindegrenze hinausgehende Bedeutung zukommt.
Der ORH empfiehlt, den Gemeindeanteil künftig so zu gestalten, dass die den Spielbankgemeinden entgehenden Steuereinnahmen sowie deren etwaige Lasten und Vorleistungen sachgerechter berücksichtigt werden. Ziel sollte sein, dass der Gemeindeanteil die beim Freistaat vereinnahmte Spielbankabgabe nicht übersteigt.
42.4 Stellungnahme der Verwaltung
Finanz- und Innenministerium weisen darauf hin, dass die vom ORH dargestellte Überkompensation die im Zusammenhang mit der Spielbank stehenden Lasten und Vorleistungen der Spielbankgemeinden nicht berücksichtige. Auch in Zukunft würden insbesondere wegen des fortgeschrittenen Immobilienalters und der Komplexität der Sicherheitsarchitektur der Spielbanken wieder zunehmend erhebliche Erhaltungs- und Modernisierungsaufwendungen erforderlich werden, ebenso auch sonstige im Zusammenhang mit den Spielbanken stehende Infrastrukturmaßnahmen bzw. deren Erneuerung.
Die Verwaltung hält im Ergebnis am bisherigen System fest. Eine Beibehaltung des aktuellen Systems ermögliche es, dass die Spielbankgemeinden, die größtenteils eine unterdurchschnittliche Steuer- und Finanzkraft sowie eine überdurchschnittliche Verschuldung im Vergleich zum jeweiligen Größenklassendurchschnitt aufweisen würden, ohne Spitzabrechnung und Stichtagsbetrachtung einen unbürokratischen Ausgleich erhalten würden. Das beinhalte zwar zwangsläufig eine Pauschalierung zu Lasten einer Einzelfallgerechtigkeit, vermeide aber eine jährliche Datenerhebung der Gemeinden zur Höhe der Lasten und Vorleistungen und den damit verbundenen zusätzlichen bürokratischen Verwaltungsaufwand. Dennoch würden die Empfehlungen des ORH im Blick behalten und bei zukünftigen Prüfungen des Systems angemessen berücksichtigt werden.
42.5 Schlussbemerkung
Auch aus Sicht des ORH ist eine pauschale Regelung des Gemeindeanteils unbürokratisch und deshalb vorzugswürdig. Allerdings basiert die aktuelle Regelung auf Überlegungen und Berechnungen aus dem Jahr 1955; seitdem wurden jährliche Millionenbeträge nicht mehr überprüft. Seit 2025 muss die fiktive Gewerbesteuer ohnehin jährlich berechnet werden. Diese vorhandenen Daten kann die Verwaltung bei einer Neukonzeption ohne zusätzlichen Verwaltungsaufwand nutzen. Die Lasten und Vorleistungen der Spielbankgemeinden, zu deren Höhe die Verwaltung nach wie vor keinerlei Aussage treffen kann, könnten auch durch eine pauschale Regelung angemessen berücksichtigt werden.
Dass sich bei der Spielbankabgabe seit 2010 im Staatshaushalt eine erhebliche Unterdeckung ergab und seit 2018 der vom Freistaat an die Gemeinden ausgezahlte Betrag sogar höher als die beim Freistaat vereinnahmte Spielbankabgabe ist, belegt aus Sicht des ORH den dringenden Handlungsbedarf.
Der ORH empfiehlt, den Gemeindeanteil an der Spielbankabgabe künftig so zu gestalten, dass die den Spielbankgemeinden entgehenden Steuereinnahmen sowie deren etwaige Lasten und Vorleistungen sachgerechter berücksichtigt werden. Ziel sollte sein, dass der Gemeindeanteil die beim Freistaat vereinnahmte Spielbankabgabe nicht übersteigt.
[1] Bad Füssing, Bad Kissingen, Bad Kötzting, Bad Reichenhall, Bad Steben, Bad Wiessee, Feuchtwangen, Garmisch-Partenkirchen und Lindau.
[2] Art. 7 Abs. 1 SpielbG.
[3] LT-Drs. 13/887 vom 21.03.1995, S. 7, Begründung zu Art. 5 SpielbG.
[4] Art. 7 Abs. 8 SpielbG und Kap. 13 01 Tit. 093 01.
[5] Beschluss (EU) 2025/317 der Kommission vom 20.06.2024 C(2024) 4183.
[6] Art. 7a SpielbG.
[7] Art. 12 SpielbG.
[8] § 1 Satz 1 Verordnung über den Gemeindeanteil an der Spielbankabgabe vom 01.04.1996 (GVBl. S. 144, BayRS 2187-1-2-F).
[9] Helmut Siekmann in „Die Spielbankabgabe und die Beteiligung der Gemeinden an ihrem Aufkommen - zugleich ein Beitrag zu den finanzverfassungsrechtlichen Ansprüchen der Gemeinden“, S. 38 abrufbar unter https://www.imfs-frankfurt.de/fileadmin/research/working_papers/imfs_wp_10.pdf.