TNr. 46 Sonderbekleidung der Bayerischen Polizei
Polizeibeamte mit speziellen Aufgaben oder einem erhöhten Sicherheitsrisiko erhalten neben ihrer regulären Dienstkleidung auch Sonderbekleidung. In den geprüften vier Jahren beliefen sich die Ausgaben für Sonderbekleidung auf 19,4 Mio. €. Allein bei der Einführung der polizeilichen Erkennbarkeitswesten hätte aus Sicht des ORH über 1 Mio. € eingespart werden können.
Der ORH empfiehlt, die Ausstattung mit Sonderbekleidung am tatsächlichen Bedarf der jeweiligen Nutzergruppen auszurichten. Dies gilt sowohl für die Quantität der Sonderbekleidungssortimente als auch im Hinblick auf Qualität und Funktionalität der Artikel.
Der ORH hat 2024 zusammen mit den Rechnungsprüfungsämtern Ansbach, Augsburg und Bayreuth die Beschaffung und Logistik von 12 polizeilichen Sonderbekleidungsbereichen[1] geprüft. Prüfungsmaßstab waren der Grundsatz der Notwendigkeit sowie die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit.
46.1 Ausgangslage
Der Begriff „Dienstkleidung“ umfasst i.d.R. die Einsatzuniform und die Repräsentationsuniform. Sonderbekleidung sind alle Bekleidungsstücke, die nicht zur Dienstkleidung gehören und für Dienstkräfte mit speziellen Aufgaben und/oder einem erhöhten Sicherheitsrisiko vorgesehen sind.
Zwischen Dezember 2016 und August 2018 wurde die Bayerische Polizei sukzessive mit der aktuellen blauen Uniform ausgestattet. Seit 2016 wird auch die Sonderbekleidung fortlaufend neugestaltet bzw. neu eingeführt, insbesondere Erkennbarkeitswesten (vgl. Abbildung 1).
Im Zeitraum 2018 bis 2023 (ohne 2020 und 2021)[2] betrugen die Ausgaben für Sonder- und Schutzbekleidung für die Bayerische Bereitschaftspolizei (BePo) und die Landespolizei (LaPo) in den Polizeikapiteln „Dienstkleidung und Sonderbekleidung, Kleidergeld“ (Tit. 514 11) insgesamt 19,4 Mio. €:
46.2 Feststellungen
46.2.1 Beschaffung von Erkennbarkeitswesten
Aufgrund der Erkenntnisse aus dem Anschlag am Olympia-Einkaufszentrum (OEZ) in München am 22.07.2016 sowie aufgrund des o.g. Farbwechsels der Dienstkleidung entstand die Anforderung, zivile und uniformierte Polizeibeamte deutlicher erkennbar zu machen. Gleichzeitig sollte damit auch eine größtmögliche Abgrenzung zu Westen anderer Organisationen und privaten Warnschutzwesten erreicht werden. Die Erkennbarkeitsweste bezweckt in erster Linie eine bessere Kenntlichmachung von Polizeivollzugsbeamten (PVB) im Einsatz und soll daneben vor allem verschiedene taktische und polizeipraktische Forderungen erfüllen.
In der Folge wurde hierfür durch das Innenministerium die Arbeitsgruppe Erkennbarkeit (AG) eingerichtet. Zwischen 2021 und 2024 wurden 66.434 Erkennbarkeitswesten für 1,54 Mio. € beschafft. Der Haushaltsplan für 2024 verzeichnete einen Personalstand der Bayerischen Polizei von 40.220 Beamtenstellen, von denen nicht alle mit Vollzugsbeamten besetzt sind.[3] Das Innenministerium selbst ging im Juli 2020 von einem Personalstand von 35.356 PVB, einschließlich der Beamten in Ausbildung, aus.
Vor ihrer Einführung dienten diesem Zweck die vorhandenen Verkehrswarnwesten (vgl. Abbildung 2), welche teilweise auch mit zusätzlichen Funktionsbezeichnungen versehen waren. Diese sind in jedem Streifenfahrzeug vorzuhalten, um die Erkennbarkeit der Polizeibeamten im Einsatz zu gewährleisten. Die Erkennbarkeitsweste sollte auch die Verkehrswarnweste bei Zivilbeamten ablösen.
Es stehen vier Varianten der Erkennbarkeitsweste zur Verfügung, die sich hinsichtlich des Materials, des Nutzerkreises, der Farbgebung und auch der Kosten unterscheiden: Standard, Standard mit Funktionsbezeichnung, permanent schwer entflammbar (pse) sowie Einsatzleiter. Die pse-Variante der Erkennbarkeitsweste, von denen 8.400 Stück für 466.000 € beschafft worden waren, findet insbesondere bei den geschlossenen Polizeieinheiten, wie z.B. den Einsatzhundertschaften, Verwendung. Da Beamte jeweils nur eine Erkennbarkeitsweste der Variante Standard oder pse erhalten sollen, ist bei einer Überschneidung der Tätigkeitsbereiche (z.B. Zentrale Einsatzdienste) im Zweifel die pse-Variante zu wählen. Eine Mehrfachausstattung ist grundsätzlich nicht vorgesehen. Sämtliche PVB sollten mit Westen ausgestattet werden (sog. Mann-Ausstattung).
In Bezug auf die Sichtbarkeit erfüllen die Erkennbarkeitswesten nicht die einschlägigen DIN-Normen, die für die weiterhin im Einsatz befindlichen Verkehrswarnwesten gelten. Weder die Flächenanteile der reflektierenden Materialien noch deren Anordnung reichen aus, um eine normgerechte Warnschutzklasse im Sinne des Arbeitsschutzes zu erzielen. Sämtliche Varianten der Erkennbarkeitsweste dürfen daher im Ergebnis nicht als Ersatz für die Verkehrswarnweste getragen werden. Dies bestätigte auch die Geschäftsstelle Arbeitsschutz der Bayerischen Polizei (GAP). Die genannten Faktoren führten dazu, dass die Erkennbarkeitsweste, zumindest im Wach- und Streifendienst, kaum akzeptiert und getragen wurde.
Ein weiterer Ausfluss der o.g. AG war die Einführung von Funktionshüllen u.a. mit zusätzlichen Taschen für den schnellen Zugriff auf Einsatzmittel mit reversiblen Erkennbarkeitselementen (vgl. Abbildung 3). Diese wurden seit März 2020 sukzessive beschafft und ausgegeben. Polizeiintern wurde diese modifizierte Hülle bei identischer Funktion als funktionaler als die Erkennbarkeitsweste bewertet.
Die Erkennbarkeitsweste unterscheidet sich von der Funktionshülle insoweit, dass die Erkennbarkeitsweste über verschiedenen Bekleidungsteilen getragen werden kann. Nachteil der Erkennbarkeitsweste ist die eingeschränkte Funktionalität, die sich insbesondere durch fehlende Taschen und einen erschwerten Zugriff auf die Einsatzmittel begründet.
Der Lagerbestand an Erkennbarkeitswesten mit den höchsten Bestellmengen (Standard und pse) umfasste im Sonderbekleidungslager der Bayerischen Polizei im Juli 2024 insgesamt 13.701 Stück:
Entgegen den ursprünglichen Empfehlungen der eingesetzten AG wurden anstatt jeweils drei Größen (M/L/XL oder L/XL/XXL) tatsächlich sechs verschiedene Größen beschafft. Diese reichten von S bis XXXL.
Die gemessenen Größen aller Beamten (sog. Verpassdaten) wurden bereits 2015 bis 2020 im Rahmen der bayernweiten Ausrüstung mit ballistischer Schutzausstattung erhoben. Im Rahmen der Beschaffung der Erkennbarkeitswesten wurden die vorhandenen Daten nicht genutzt.
Bei 78% des vorgenannten Lagerbestands handelte es sich um Erkennbarkeitswesten der Standardvariante in den Größen S und M. Bei den pse-Westen lag dieser Anteil bei 70%. Auf Nachfrage wurde der hohe Lagerbestand von 10.549 Westen in den Größen S und M damit begründet, dass die Polizeiverbände oftmals zunächst eine unzutreffende Größe abgerufen hätten. Es sei nicht beachtet worden, dass die Erkennbarkeitsweste auch über den diversen Jacken getragen werden könne und solle. Es habe eine massive Umtauschaktion gegeben. Eine weitere Auslieferung der Westen kleinerer Größen werde wahrscheinlich nur in geringen Mengen erfolgen, da ein Verschleiß kaum vorhanden sein dürfte.
Im Gegensatz zur Größenvielfalt bei der Erkennbarkeitsweste wurden bei der häufig getragenen Verkehrswarnweste nur eine reguläre Unisex- und eine Übergröße beschafft.
46.2.2 Dienstkleidungszuschuss
Polizeibeamte, die verpflichtet sind, Dienstkleidung zu tragen, erhalten entweder freie Dienstkleidung oder eine Erstausstattung sowie einen laufenden Dienstkleidungszuschuss (DKZ).[4] Zu diesem Zweck erhält der Berechtigte ein virtuelles DKZ-Guthaben von 270 € jährlich auf seinem persönlich zugeordneten Dienstkleidungskonto. Der Maximalbetrag auf diesem Konto darf am Jahresende 540 € nicht überschreiten. Überschüssige Beträge werden gekappt. Zur Finanzierung der Sonderbekleidung darf der DKZ aktuell nicht verwendet werden. Sonderbekleidung wird entweder aus zentralen Haushaltsmitteln (Sondermitteln) oder aus dem Budget des jeweiligen Polizeiverbands finanziert. Teilweise erfolgt auch eine Mischfinanzierung.
Beamte in Spezialverwendungen (z.B. Fahrradstaffeln/-gruppen, Diensthundeführer, Trainer für das polizeiliche Einsatzverhalten, Angehörige der Hubschrauberstaffel) verrichteten ihren Dienst fast ausschließlich in Sonderbekleidung. Gleichwohl erhielten auch diese Sonderbekleidungsträger die reguläre Dienstkleidungsausstattung, obwohl Teile davon nicht oder kaum getragen werden. Daher verbleibt ihnen oftmals ein ungenutzter Restbetrag auf dem Dienstkleidungskonto, der regelmäßig verfallen würde. Um dies zu vermeiden, werden nach Angaben der befragten Dienstkleidungsträger nicht notwendige Einkäufe, wie z.B. Socken, Schuhe/Stiefel und Gürtel, in großer Zahl aus dem Sortiment der Dienstkleidung getätigt. Die befragten Dienstkleidungsträger aus verschiedensten Bereichen plädierten zudem dafür, den DKZ für den Kauf von Sonderbekleidungsartikeln zu öffnen.
46.3 Würdigung und Empfehlungen
46.3.1 Beschaffung von Erkennbarkeitswesten
Der ORH verkennt nicht das grundsätzliche Erfordernis, dass PVB im Einsatz auch als solche erkennbar sein sollen. Aus Sicht des ORH war aber die Zahl der bestellten Erkennbarkeitswesten von 66.434 Stück im Hinblick auf den aktuellen Personalstand der Bayerischen Polizei mit 40.220 Beamtenstellen von Anfang an zu hoch bemessen. Dies gilt insbesondere, da nicht alle Beamten im Vollzugsdienst tätig sind.
Weiterhin ist zu beachten, dass die einschlägigen DIN-Normen im Hinblick auf die erforderliche Reflektionsfläche für Warnkleidung nicht erfüllt wurden und die Erkennbarkeitsweste deshalb nicht im fließenden Verkehr getragen werden darf. Aus diesem Grund bestand auch keine Notwendigkeit der Ausstattung der Angehörigen der Verkehrspolizeidienststellen. Zudem gewährleistet auch die Verkehrswarnweste, die ohnehin in jedem Streifenfahrzeug vorhanden ist, die Erkennbarkeit der Polizeibeamten. Einen Mehrwert der beschafften Erkennbarkeitswesten kann der ORH aufgrund deren Materialeigenschaften allenfalls in der Verwendung der pse-Variante (z.B. bei den geschlossenen Einheiten) erkennen. Die Beschaffung der übrigen 58.034 Erkennbarkeitswesten im Wert von über 1 Mio. € war hingegen aus Sicht des ORH nicht notwendig.
Die hohen Lagerbestände an Erkennbarkeitswesten Standard und pse weisen zum einen auf ein falsches Mengengerüst im Rahmen des Beschaffungsverfahrens, zum anderen auf eine in Teilen unzutreffende Größenermittlung - speziell in den Größen S und M - hin. Im Hinblick auf die in erheblichem Umfang notwendig gewordenen Umtausche wäre aus Sicht des ORH im Vorfeld eine entsprechende Aufklärung der Nutzer erforderlich gewesen. Im Übrigen standen Verpassdaten aus der Beschaffung von ballistischer Schutzausstattung zur Verfügung, die zumindest als Anhalt für die Ermittlung der benötigten Größen hätten dienen können.
Da sich die Tragemodalitäten nicht ändern und ein Verschleiß kaum zu erwarten ist, steht zu befürchten, dass dieser Lagerbestand von immerhin 10.549 Westen im Wert von 265.174 € auf hohem Niveau bestehen bleibt. Für den ORH ist nicht nachvollziehbar, weshalb der Größenempfehlung der eigens hierfür eingerichteten AG nicht gefolgt wurde, da so zumindest der hohe Lagerbestand bei Westen der Größe S vermeidbar gewesen wäre. Gerade die Größe S war schließlich kein Bestandteil ihrer Empfehlung. Auch erschließt sich dem ORH das breite Größenspektrum nicht, wohingegen bei der häufig getragenen Verkehrswarnweste eine reguläre Unisex- und eine Übergröße für ausreichend erachtet worden war.
Unabhängig von der arbeitsschutzrechtlichen Bewertung der GAP ist die Erkennbarkeitsweste weder funktional noch wird sie vom überwiegenden Teil der Nutzer akzeptiert. Aufgrund bereits vorhandener Sonderbekleidungsartikel zur Kenntlichmachung der Einsatzkräfte erscheint dem ORH die getätigte umfassende Mann-Ausstattung zudem als nicht notwendig.
Der ORH empfiehlt nachdrücklich,
- Beschaffungsmaßnahmen nur aufgrund einer realistischen Bedarfsanalyse durchzuführen und
- bei künftigen Beschaffungen zu prüfen, inwieweit auf vorhandene, geeignete und akzeptierte Ausrüstungsgegenstände zurückgegriffen werden kann.
Dadurch würde die Beschaffung kaum genutzter Sonderbekleidungsstücke vermieden. Nach Ansicht des ORH hätten dadurch rechnerisch über 1 Mio. € eingespart werden können.
46.3.2 Dienstkleidungszuschuss
Dem ORH erschließt sich nicht, weshalb der DKZ nicht für den Kauf von Sonderbekleidung verwendet werden darf. Nicht notwendige Einkäufe aus dem Sortiment der Dienstkleidung könnten so verhindert werden. Neben einem sachgerechten Mitteleinsatz könnte dies in der jetzigen Finanzierungsform auch zur Entlastung der Verbands- bzw. Dienststellenbudgets beitragen und birgt zudem ein Einsparpotenzial.
Der ORH hält es für zielführend, den DKZ in geeigneten Fällen für Sonderbekleidungsträger zu öffnen.
46.4 Stellungnahme der Verwaltung
Das Innenministerium sieht den Mehrwert der Erkennbarkeitswesten für die Bayerische Polizei nicht ausreichend anerkannt. Nach den einsatztaktischen Erfahrungen aus dem OEZ-Anschlag sei die Notwendigkeit fachlich absolut unbestritten und eine Mann-Ausstattung aus Fürsorgegründen auch angezeigt. Durch die bereits vorhandenen Verkehrswarnwesten hätte die Erkennbarkeit nicht gleichermaßen erreicht werden können. Die Nichteignung der Erkennbarkeitsweste für eine Verwendung im fließenden Verkehr sei zugunsten polizeifachlicher Anforderungen und dem Zweck, der Erkennbarkeit für jedermann, in Kauf genommen worden. Die Funktionshülle dürfe lediglich körpernah, nicht jedoch über einer Jacke getragen werden. Im Vordergrund stehe hier der Schutz in kritischen Einsatzsituationen und nicht die Erkennbarkeit. Die (ausklappbaren) Erkennbarkeitselemente seien nur Ergänzung. Sofern diese Hülle unter einer Jacke getragen werde, seien diese nicht sichtbar, und man müsse sich mit der über der Jacke getragenen Erkennbarkeitsweste behelfen.
Grundlage für die Beschaffung sei der damals relevante Personalbestand zuzüglich eines üblichen Mengenaufschlags gewesen. Warum entgegen den Empfehlungen der AG die Erkennbarkeitswesten in sechs verschiedenen Größen beschafft worden seien, ließe sich nicht mehr vollständig nachvollziehen. Ein Rückgriff auf ohnehin vorhandene Verpassdaten erscheine zumindest fraglich, da diese auf einer körpernahen Trageweise basiert hätten. Bei künftigen Beschaffungen dieser Größenordnung seien genauere Bedarfsanalysen hinsichtlich Mengen und Größen - wie vom ORH angeregt - beabsichtigt. Bereits jetzt werde dies im Bereich der Sonderbekleidung berücksichtigt. Auch werde geprüft, inwieweit auf vorhandene und geeignete Ausrüstungsartikel zurückgegriffen werden könne.
Das virtuell zur Verfügung gestellte DKZ-Guthaben dürfe ausschließlich für die Erhaltung der Dienstkleidung verwendet werden. Maßnahmen gegen die kritisch gesehenen größeren Bestellungen von z.B. Socken, Schuhen oder Gürteln würden derzeit geprüft. Ein tatsächlicher Mittelabfluss finde erst nach Auslieferung der Dienstkleidung statt. Die Sonderbekleidung unterliege anderen Beschaffungs-, Finanzierungs- und Vertriebswegen als die Dienstkleidung. Das Innenministerium gibt an, bereits zu prüfen, ob einhergehend mit dem geplanten Wechsel der Beschaffungszuständigkeit für die Sonderbekleidung zum Logistikzentrum der Bayerischen Polizei in Hof eine Änderung der bisherigen Praxis erfolgen könne.
46.5 Schlussbemerkung
Der ORH verkennt nicht die fachliche Notwendigkeit, dass Polizeikräfte in allen Einsatzlagen erkennbar bzw. unterscheidbar sein müssen. Hierfür wäre aber auch eine möglichst vielseitige Verwendbarkeit der Erkennbarkeitsweste notwendig gewesen. Gerade deren fehlende Akzeptanz in der Praxis zeigt, dass ein Mehrwert gegenüber der bisher vorhandenen Ausstattung (Verkehrswarnweste, Funktionshülle etc.) nicht gesehen wird. Vor künftigen Beschaffungen dieser Größenordnung sollten genauere Bedarfsanalysen hinsichtlich Funktionalität, Mengen und Größen stattfinden. Eine Prüfung, inwieweit auf vorhandene geeignete und akzeptierte Ausrüstungsartikel zurückgegriffen werden kann, hält der ORH für unerlässlich. Allein bei der Einführung der polizeilichen Erkennbarkeitswesten hätte so über 1 Mio. € eingespart werden können.
Der ORH empfiehlt, die Ausstattung mit Sonderbekleidung am tatsächlichen Bedarf der jeweiligen Nutzergruppen auszurichten. Dies gilt sowohl für die Quantität der Sonderbekleidungssortimente als auch im Hinblick auf Qualität und Funktionalität der Artikel.
[1] In die Prüfung einbezogen wurden folgende 12 Sonderbekleidungsbereiche: Polizeiorchester, Polizeireiter, Kradfahrer, Wasserschutzpolizei, Diensthundeführer, geschlossene Einheiten, Trainer für das Polizeiliche Einsatzverhalten, Schwerlastverkehrskontroll- und Gefahrguttrupps, Polizeihubschrauberstaffel Bayern, Alpinwesen und Spitzensport, Fahrradstreifen, Ausstattung mit Erkennbarkeitswesten.
[2] Aufgrund einer pandemiebedingten abweichenden Buchungspraxis in 2020 und 2021 fiel der Betrachtungszeitraum auf die Jahre 2018, 2019, 2022 und 2023.
[3] Haushaltsplan 2024/2025, Epl. 03, S. 427. Diese Zahl umfasst neben den PVB auch Polizeiverwaltungsbeamte und technische Beamte. In Abzug gebracht wurden Arbeitnehmer, planmäßige Beamte für den Bereich Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben Digitalfunk sowie planmäßige Beamte der TG 99.
[4] Ziffer 1 PolDKlVS.