TNr. 49 Kassen-Nachschau in Bargeldbranchen
Das Steuerausfallrisiko durch nicht erklärte Bareinnahmen wird bundesweit auf einen zweistelligen Milliardenbetrag geschätzt. Als Kontrollinstrument der Steuerverwaltung wurde 2018 die Kassen-Nachschau eingeführt. Durch diese kann u.a. bei bargeldintensiven Betrieben die Ordnungsmäßigkeit der Kassenführung unangekündigt überprüft und etwaiger Steuerbetrug durch nicht erfasste Einnahmen aufgedeckt werden.
Die Kassen-Nachschau wird in Bayern noch zu selten genutzt. Zudem gibt es erhebliche Unterschiede bei den einzelnen Finanzämtern. Der ORH empfiehlt, die Zahl der Kassen-Nachschauen deutlich zu erhöhen.
Der ORH hat 2024/2025 zusammen mit dem Rechnungsprüfungsamt Augsburg geprüft, wie die Finanzämter (FÄ) in Bayern die Kassen-Nachschau[1] eingesetzt haben. Untersucht wurden insbesondere Zahl und Durchführung von Kassen-Nachschauen, Unterschiede zwischen den FÄ sowie die Folgemaßnahmen bei festgestellten Kassenmängeln.
Für die Kassen-Nachschau sind in Bayern die Betriebsprüfung (BP) und die Betriebsnahe Veranlagung (BNV) zuständig. Der ORH hat Erhebungen bei sechs BP-Stellen durchgeführt und sich mittels Fragebögen und Gesprächen bei fünf BNV-Stellen informiert. Untersucht wurden Kassen-Nachschauen im Zeitraum 2022 bis 2024.
49.1 Ausgangslage
„Nur Barzahlung möglich“ oder „Keine Kartenzahlung“ - solche Hinweise sind immer wieder in Imbissbetrieben oder Ladengeschäften zu lesen. Dabei bergen Bargeldeinnahmen ein höheres steuerliches Risiko als unbare Zahlungen, da sie die Nachverfolgung erschweren und so Manipulationen erleichtern.
2023 wurde mehr als die Hälfte der Geschäftsvorfälle in Deutschland bar abgewickelt.[2] Nach einer Erhebung der Europäischen Zentralbank liegt Deutschland bei der Zahl der Kartenzahlungen je Einwohner von 22 ausgewählten Staaten an vorletzter Stelle.[3]
Die jährlichen Steuerausfälle durch nicht erklärte Bareinnahmen lassen sich nicht exakt ermitteln. Bundesweit wird der unmittelbare Steuerschaden auf 16 Mrd. € jährlich geschätzt. Rechnet man weitere Faktoren wie nicht bezahlte Sozialabgaben und Lohnsteuern hinzu, würde sich der gesamtwirtschaftliche Schaden auf bis zu 70 Mrd. € belaufen.[4] Es besteht also ein erhebliches fiskalisches Interesse daran, Kassenmanipulationen entgegenzuwirken.
Der Gesetzgeber hat neben den bisher bereits üblichen Außenprüfungen (Ap) weitere Kontrollmöglichkeiten in der AO geschaffen. Folgende Regelungen wurden neu eingeführt:[5]
- die Möglichkeit der Steuerverwaltung, eine unangekündigte Kassen-Nachschau durchzuführen,
- die Verpflichtung für Unternehmer, eine technische Sicherungseinrichtung (TSE) für bestimmte elektronische Aufzeichnungssysteme zu verwenden,
- die Verpflichtung zur Belegausgabe,
- eine Mitteilungspflicht für elektronische Kassensysteme sowie
- die erweiterte Sanktionierung bei Verstößen.
Die FÄ konnten ab 2018 Kassen-Nachschauen durchführen. Da bei kleineren Unternehmen Ap sehr selten stattfinden, stellt die Kassen-Nachschau ein zusätzliches Instrument dar, um bei bargeldintensiven Betrieben die Kontrolldichte zu erhöhen.[6] Voraussetzung ist jedoch eine ausreichend hohe Zahl an Kassen-Nachschauen.
49.2 Feststellungen
49.2.1 Ausgestaltung der Kassen-Nachschau
Die Kassen-Nachschau bietet den FÄ Prüfungsmöglichkeiten, die über eine Ap hinausgehen. So können durch unangekündigte Testkäufe/Testessen erste wichtige Erkenntnisse über den Betrieb gewonnen werden, z.B.: Werden die Umsätze in der Kasse erfasst? Wie viele Kassen sind im Einsatz? Werden nur Zwischenrechnungen ausgegeben, die aus dem Kassensystem nachträglich wieder gelöscht werden können?
Bei der Kassen-Nachschau können Kassendaten aus elektronischen Aufzeichnungssystemen ausgelesen und auf Unregelmäßigkeiten hin analysiert werden. Hierzu ist technisches Spezialwissen erforderlich. Zur Unterstützung werden hierfür Fachprüfer für Methodik, Analyse und Prüfungstechnik (MAP-Prüfer)[7] eingesetzt.
Im Zuteilungssoll, das die Personalzuführung und Personalverteilung regelt, wurden für diese neue Aufgabe keine zusätzlichen Prüfer vorgesehen. Dabei ist die Ist-Besetzung vom 01.01.2018 (vor Einführung der Kassen-Nachschau) bis 01.01.2025 von 1.915 auf 1.851 Betriebsprüfer und von 323 auf 285 BNV-Bearbeiter gesunken. Die Zahl der Betriebe hat sich hingegen erhöht.[8]
49.2.2 Ergebnisse aus den untersuchten Kassen-Nachschauen der Betriebsprüfung
Die Auswertung von 324 vom ORH untersuchten Kassen-Nachschauen der BP ergab, dass der weit überwiegende Teil (96,9%) unter Beteiligung von MAP-Prüfern stattfand.[9] In 62% der Fälle stellten die Prüfer Kassenmängel fest. Es lagen sowohl formelle Verstöße (z.B. fehlende TSE bei eingesetzten Kassensystemen) als auch materielle Unregelmäßigkeiten (z.B. nicht erfasste Einnahmen bei Testkäufen) vor. In 89% der Fälle mit Kassenmängeln wurden entsprechende Folgemaßnahmen eingeleitet, wie die Anregung einer Ap oder die Meldung an die Bußgeld- und Strafsachenstelle.
In knapp 20% der geprüften Fälle stellte der ORH Bearbeitungsdefizite fest, z.B. aufgrund unterlassener Prüfungshandlungen bei der Kassen-Nachschau oder fehlender Überwachung von Folgemaßnahmen.
Beispiel:
Zu einem Restaurant lag aktuelles Kontrollmaterial in Form von Belegen/Zwischenrechnungen vor. Bei der Kassen-Nachschau wurde jedoch nur der TSE-Einsatz überprüft. Nicht geprüft wurde, ob die Einnahmen lt. Kontrollmaterial in den Kassendaten enthalten waren.
49.2.3 Kontrolldichte
Im Mittel lag die Jahresquote der Kassen-Nachschauen bei 0,37% der bargeldintensiven Betriebe. Dies entspricht rechnerisch einem Prüfungsturnus von 270 Jahren je bargeldintensivem Betrieb.
Die nachfolgende Tabelle zeigt die Zahl der bargeldintensiven Betriebe und die tatsächlich durchgeführten Kassen-Nachschauen in den Jahren 2022 bis 2024 in Bayern.[10]
Die Prüfquoten waren bei den untersuchten FÄ sehr unterschiedlich. Sie lagen zwischen 0,1 und 0,5% der bargeldintensiven Betriebe.[11] Die Wahrscheinlichkeit einer Kassen-Nachschau bei einem bargeldintensiven Betrieb war damit abhängig davon, welches FA für den Betrieb zuständig war. Auch gemeldete Fälle, in denen sich eine Kassen-Nachschau aufgedrängt hätte, wurden nicht immer aufgegriffen. Dies zeigt folgendes Beispiel:
Gegen einen Betreiber einer Eisdiele lag eine umfangreiche anonyme Anzeige vor, die konkret auf die Kassenführung einging: Die Kasse für den Straßenverkauf werde nicht in die Gewinnermittlung einbezogen. Die Einnahmen aus dem Straßenverkauf würden insgesamt nicht versteuert.
Bei einem unangekündigten Testkauf hätte geprüft werden können, ob (korrekte) Einnahmeaufzeichnungen zur Kasse „Straßenverkauf“ vorliegen. Es fand weder eine Kassen-Nachschau noch eine Ap statt.
49.2.4 Zielgrößen der Verwaltung
Das LfSt definierte Zielvorgaben für die Kassen-Nachschau:
- Je nach Größe der BP-Stellen wurden jährliche Mindestwerte für die Zahl der Kassen-Nachschauen festgelegt.
- Außerdem sollten Ap bargeldintensiver Betriebe immer mit einer Kassen-Nachschau kombiniert werden. Andernfalls müssen die Gründe für den Verzicht auf eine Kassen-Nachschau dokumentiert werden.
Der ORH stellte fest, dass vier der untersuchten sechs BP-Stellen die vorgegebenen Mindestwerte für Kassen-Nachschauen in einem Jahr oder mehreren Jahren nicht erreicht hatten.
Bei Ap bargeldintensiver Betriebe wurde zudem bayernweit 2022 bis 2024 nur in etwa der Hälfte der Fälle eine Kassen-Nachschau durchgeführt.[12]
49.2.5 Außenprüfungen mit Kassen-Nachschauen bei den BNV-Stellen
Zum 01.01.2024 waren von 495.579 bargeldintensiven Betrieben 448.075 (90,4%) als Kleinstbetriebe[13] eingestuft. Für die Ap mit Kassen-Nachschau dieser Kleinstbetriebe war grundsätzlich die BNV-Stelle zuständig.
Der ORH untersuchte 63 Ap der BNV und stellte fest, dass es in 96% der Fälle zu einer Erhöhung der Betriebseinnahmen kam, wenn die Ap mit einer Kassen-Nachschau kombiniert worden war.[14]
Beispiel:
Bei einem Restaurant führte die BNV eine Ap mit kombinierter Kassen-Nachschau durch. Aufgrund von festgestellten erheblichen Kassenmängeln wurden die Buchführung verworfen und die Betriebseinnahmen deutlich erhöht. Dies führte zu festgesetzten Mehrsteuern von 256.936 €.
Dennoch fand eine kombinierte Kassen-Nachschau nur in 25 der 63 Fälle statt (39,7%). Die übrigen Ap wurden ohne Kassen-Nachschau abgeschlossen. Die Gründe für einen Verzicht waren nicht dokumentiert.
Die 82 BNV-Stellen führten im Zeitraum 2022 bis 2024 insgesamt 591 und im Jahresmittel 197 Kassen-Nachschauen durch. Rund die Hälfte der BNV-Stellen in Bayern (38) nahm im Schnitt nicht mehr als eine Kassen-Nachschau pro Jahr vor, 15 davon in den drei untersuchten Jahren keine einzige.
Der ORH informierte sich bei fünf BNV-Stellen über die Gründe. Tenor der Gespräche war, dass viele BNV-Stellen aufgrund ihrer geringen Größe nicht in der Lage gewesen seien, Prüfer für die Kassen-Nachschau von bargeldintensiven Betrieben zu spezialisieren. Mehr als die Hälfte der BNV-Stellen war zum 01.01.2024 mit weniger als drei Vollzeitkräften (VZK), ein Viertel sogar mit weniger als zwei VZK besetzt. Diese hätten neben der Kassen-Nachschau viele weitere Prüfungsaufgaben. Insgesamt sei es daher schwierig, das notwendige (technische) Wissen für Kassen-Nachschauen in kleineren BNV-Einheiten mit weniger als drei VZK aufzubauen und zu erhalten. Aufgrund fehlender Entwicklungs- und Beförderungsmöglichkeiten würden zudem erfahrene Prüfer die BNV-Stellen wieder verlassen.
Bei 55 BNV-Stellen beträgt der auf die BNV-Sachgebietsleitung entfallende Arbeitszeitanteil weniger als 0,5, bei 29 Stellen sogar weniger als 0,33. Eine Einarbeitung in das Thema Kassen-Nachschau habe deshalb in vielen BNV-Stellen nicht im erforderlichen Umfang stattgefunden.
49.3 Würdigung und Empfehlungen
Bargeldeinnahmen bergen ein deutlich höheres steuerliches Ausfallrisiko als unbare Zahlungen. Die Steuerverwaltung ist deshalb besonders gefordert, die vollständige Besteuerung der (Bar-)Einnahmen möglichst effizient und effektiv zu prüfen.
Mit der Kassen-Nachschau hat der Gesetzgeber dafür ein wichtiges Instrument geschaffen. Entscheidend ist dabei die generalpräventive Wirkung. Alle Unternehmer im bargeldintensiven Bereich sollten mit einer unangekündigten Kassen-Nachschau rechnen müssen. Diese Präventivwirkung kann sich aber nur dann entwickeln, wenn Kassen-Nachschauen in ausreichender Zahl durchgeführt werden und damit ein realistisches Kontrollrisiko besteht. Die bisherige geringe Zahl an Kassen-Nachschauen reicht bei Weitem nicht aus, um eine Breiten- und Präventivwirkung zu erzielen.
Zudem unterschieden sich die untersuchten FÄ erheblich bei der Durchführung von Kassen-Nachschauen. Dadurch ist kein einheitliches Vorgehen sichergestellt.
Handlungsbedarf sieht der ORH besonders bei kleineren BNV-Stellen. 90% der bargeldintensiven Betriebe sind Kleinstbetriebe, ein Großteil davon in der Zuständigkeit der BNV. Dass einige BNV-Stellen noch gar keine Kassen-Nachschau durchgeführt haben, hält der ORH für nicht hinnehmbar.
Zur Erhöhung der Fallzahlen und Effizienzsteigerung der Kassen-Nachschauen schlägt der ORH folgende Maßnahmen vor:
- Ap mit kombinierten Kassen-Nachschauen führten überdurchschnittlich oft zu Einnahmeerhöhungen und damit zu Mehrsteuern. Um die Zahl der Kassen-Nachschauen zeitnah zu erhöhen, sollte geprüft werden, ob die zusätzliche Aufgabe der Kassen-Nachschau stärker berücksichtigt werden kann, zumindest im Rahmen der Personalverteilung.
- Zwischen vergleichbaren BP- und BNV-Stellen bestehen erhebliche Unterschiede hinsichtlich der Zahl der Kassen-Nachschauen. Es sollte verstärkt darauf geachtet werden, die Mindestwerte zu erfüllen.
- Die Schaffung größerer BNV-Stellen bietet bessere Voraussetzungen für effiziente Prüfungen, gerade in Zeiten knapper Personalressourcen. In größeren Einheiten ist eine Spezialisierung von Prüfern für bestimmte Themenfelder wie die Kassen-Nachschau besser möglich. Denkbar wäre z.B. eine Zentralisierung bei den jeweils zuständigen BP-Stellen. So können größere BNV-Stellen entstehen, die eine direkte Anbindung an die BP und damit auch an die MAP-Prüfer hätten. Alternativ könnte die Zuständigkeit für die Ap von Kleinstbetrieben auch komplett der BP übertragen werden.
49.4 Stellungnahme der Verwaltung
Das Finanzministerium stimmt dem ORH zu, dass die Kassen-Nachschau ein sehr wichtiges und effizientes Instrument darstelle, um Manipulationen im Bargeldbereich aufzudecken. Bayern sei im bundesweiten Vergleich in der absoluten Zahl an Kassen-Nachschauen regelmäßig im oberen Bereich und werde künftig verstärkt vom Instrument der Kassen-Nachschau Gebrauch machen. Die geschätzten Werte zum Steuerausfallrisiko seien aus Sicht des Finanzministeriums nicht belastbar. Die Werte würden aus öffentlicher Berichterstattung stammen; genaue Zahlen seien nicht bekannt.
Bei der Berechnung des Zuteilungssolls wie auch bei der Personalverteilung würden alle Aufgaben der Steuerverwaltung berücksichtigt, auch die Kassen-Nachschau. Die im bayernweiten Vergleich festgestellten Unterschiede zwischen den FÄ seien teilweise auf kaum beeinflussbare Faktoren wie Unterbesetzung oder auch Personalfluktuation zurückzuführen. Gleichwohl werde die Auffassung geteilt, dass gravierende Unterschiede bezüglich der Kontrolldichte innerhalb Bayerns zu vermeiden seien. Den Problematiken kleinerer BNV-Stellen werde durch regionale Strukturoptimierungen nachgegangen, welche ab 2026 beginnen sollen.
Eine bundeseinheitliche und damit aussagekräftige Definition eines bargeldintensiven Betriebs gebe es nicht. Der ORH verwende mangels einer bundeseinheitlichen Definition eine hilfsweise Ermittlung von bargeldintensiven Betrieben, die jedoch in ihrer Gesamtheit für Zwecke der Betrachtung des Instruments einer Kassen-Nachschau nicht geeignet sei. Die Gesamtzahl der Hauptzielgruppe mit hohem Risiko läge deutlich unter den genannten Zahlen.
Zusammenfassend werde die Einschätzung des ORH geteilt, dass eine Erhöhung der Zahl von Kassen-Nachschauen anzustreben sei.
49.5 Schlussbemerkung
Die im Bericht genannten Zahlen zu den bargeldintensiven Betrieben stammen von der Steuerverwaltung selbst und werden auch in den BP-Statistiken verwendet.[15] Der ORH hat diese aus Vergleichbarkeitsgründen daher als Basis für seine Berechnungen übernommen. Falls die eigenen Kriterien der Verwaltung zu bargeldintensiven Betrieben nicht korrekt sind, empfiehlt der ORH, die Einstufung als bargeldintensiv neu zu definieren, damit das Controlling hierzu aussagekräftiger wird.
Der ORH sieht den generalpräventiven Sinn der Kassen-Nachschau nur als erfüllt, wenn deutlich häufiger mit einer Kassen-Nachschau zu rechnen ist. Die bisherigen bayernweiten Zahlen von im Mittel 1.611 Kassen-Nachschauen pro Jahr reichen nicht aus, um die ursprüngliche Intention des Gesetzgebers zu erreichen. Auch die Unterschiede zwischen den einzelnen FÄ sind zu verringern, um innerhalb Bayerns eine Gleichmäßigkeit der Besteuerung bei bargeldintensiven Betrieben zu gewährleisten.
Um eine spürbare Steigerung der Fallzahlen zu erreichen, hält der ORH eine stärkere Berücksichtigung der Kassen-Nachschau bei der Personalberechnung für gerechtfertigt. Die Ausführungen des Finanzministeriums zum Zuteilungssoll kann der ORH nicht nachvollziehen. Seit Einführung der Kassen-Nachschau 2018 ist die Zahl der Betriebsprüfer und BNV-Bearbeiter sogar leicht gesunken.
Der ORH nimmt die angekündigten Bestrebungen der Verwaltung zur Kenntnis, im Rahmen einer Strukturoptimierung größere Organisationseinheiten in den FÄ zu schaffen. Im Hinblick auf die BNV-Stellen wäre besonders eine zeitnahe Schaffung größerer Einheiten in ganz Bayern und deren Anbindung an die BP wichtig.
[1] § 146b AO.
[2] Pressenotiz Deutsche Bundesbank vom 01.07.2024.
[3] Statista Research Department vom 22.01.2025: Kartenzahlungen je Einwohner in der EU nach Ländern 2023.
[4] Deutsche Steuergewerkschaft in Tagesschau vom 28.08.2024, „Weniger Barzahlung, weniger Steuerhinterziehung?“, abrufbar unter https://www.tagesschau.de/wirtschaft/verbraucher/bargeld-steuerhinterziehung-100.html und Deutscher Fachverband für Kassen- und Abrechnungssystemtechnik im Bargeld- und bargeldlosen Zahlungsverkehr e.V. in der Süddeutschen Zeitung vom 28.11.2019 „Dem Staat gehen jedes Jahr 50 bis 70 Milliarden Euro verloren“, abrufbar unter https://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/kassengesetz-steuern-tricks-ladenkasse-1.4699676.
[5] Gesetz zum Schutz vor Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen vom 22.12.2016.
[6] Laut interner Daten der Steuerverwaltung wurden 2024 insgesamt 6.627 von 1.390.060 Kleinstbetrieben geprüft (BNV und BP); dies entspricht einem Prüfungsturnus von 208 Jahren.
[7] Diese wurden u.a. für das Auslesen und das Analysieren von Kassendaten geschult.
[8] Die Zahl der Betriebe in Bayern hat sich vom 01.01.2019 bis zum 01.01.2024 von 1.542.682 auf 1.625.860 erhöht.
[9] Bei zwei FÄ wurden alle Kassen-Nachschauen untersucht, bei den übrigen erfolgte eine Zufallsauswahl.
[10] Zu berücksichtigen ist dabei, dass 2022 wegen der Corona-Pandemie Kassen-Nachschauen erst ab Juni wieder durchgeführt werden konnten.
[11] Der Berechnung wurde der rechnerische Jahresdurchschnitt der Kassen-Nachschauen über den Erhebungszeitraum von 01/2022 bis 06/2024 im Verhältnis zu den bargeldintensiven Betrieben in dem jeweiligen Finanzamt (FA) zum 01.01.2024 zugrunde gelegt.
[12] Durchgeführte kombinierte Kassen-Nachschau nach Jahren: 2022 48,1%, 2023 46,9%, 2024 56,3%, Mittelwert 50,4%.
[13] Als Kleinstbetriebe gelten Betriebe mit einem Jahresumsatz von bis zu 910.000 € und einem Gewinn von bis zu 77.000 €. (Schreiben des Bundesministeriums der Finanzen vom 15.12.2022, Einordnung in Größenklassen gem. § 3 BpO 2000; Festlegung neuer Abgrenzungsmerkmale zum 01.01.2024).
[14] Untersucht wurden 63 Ap der BNV in sechs FÄ; bei 25 Fällen fand eine Ap mit kombinierter Kassen-Nachschau statt; hiervon wurden in 24 Fällen die Betriebseinnahmen erhöht.
[15] Grundlage für die Statistik bei Ap bargeldintensiver Betriebe.