TNr. 53 Tourismus in Bayern - fit für die Zukunft

Mit einem befristeten Förderprogramm sollte nach der Corona-Pandemie ein Neustart der Tourismus-Branche gefördert werden. Dafür stellte der Freistaat 28,5 Mio. € zur Verfügung. 15,1 Mio. € Fördermittel wurden ausbezahlt; die Ausgaben für die Programmabwicklung betrugen 6,4 Mio. €.

Trotz umfangreicher bestehender Fördermöglichkeiten wurde ein zusätzliches Programm mit komplizierter Abwicklung aufgelegt und Doppelstrukturen in Kauf genommen; die Abwicklungskosten waren unverhältnismäßig hoch.

Für eine volldigitale Abwicklung sollte künftig eine ressortübergreifend einsetzbare Plattform genutzt werden.

Der ORH hat 2024/2025 zusammen mit dem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt Augsburg die Abwicklung des Programms „Tourismus in Bayern - fit für die Zukunft“[1] (TiB-fit) geprüft. Das Programm wurde in der Zuständigkeit des Wirtschaftsministeriums aufgestellt und abgewickelt; im Zuge der Neugliederung der Geschäftsbereiche der Staatsregierung im November 2023 wurde das Landwirtschaftsministerium für den Tourismus und damit auch für TiB-fit zuständig. Prüfungsmaßstab waren Notwendigkeit und Ordnungsmäßigkeit des Programms sowie die wirtschaftliche und sparsame Verwendung der Haushaltsmittel.

53.1                   Ausgangslage

Die Lockdown-Maßnahmen im Zuge der Corona-Pandemie galten für Unterkunftsbetriebe in Bayern bis 21.05.2021. Vor diesem Hintergrund beauftragte der Ministerrat am 04.05.2021 das damals zuständige Wirtschaftsministerium mit der Konzeption eines Tourismusprogramms zur Überwindung der Folgen der Coronakrise und für einen Neustart des Tourismus. Am 18.05.2021 beschloss der Ministerrat einmalig im Jahr 2021 das befristete Programm „Tourismus in Bayern - fit für die Zukunft“ in Höhe von bis zu 30 Mio. €. Der Schwerpunkt des befristeten Programms sollte auf der Modernisierung und Zukunftsfähigkeit der Branche liegen, insbesondere der Förderung von Investitionen in Barrierefreiheit, Digitalisierung und Ökologie. Zudem sollte die Akzeptanz des Tourismus vor Ort durch eine verbesserte Besucherstromlenkung erhöht werden.

Das Förderprogramm wurde mit vier unterschiedlichen Fördergegenständen in Richtlinien konzipiert und um drei Sonderprojekte (außerhalb der Richtlinien) ergänzt:

Das Programm trat am 15.09.2021 in Kraft und mit Ablauf des 31.12.2022 außer Kraft.

Mit der Abwicklung des Programms waren verschiedene Stellen befasst:

• Die Regierungen waren Bewilligungsstellen für folgende Fördergegenstände:

‒    Investitionsförderung für Klein- und Kleinstbeherbergungsbetriebe,

‒    Erhebung von touristisch relevanten Echtzeitdaten und Besucherstromlenkung,

‒    Verbesserung der digitalen Barrierefreiheit und

‒    Digitalisierungs- und Nachhaltigkeitscoaching für Betriebe.

• Zur Unterstützung der Regierungen beauftragte das Wirtschaftsministerium eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft (WP-Gesellschaft) mit der Vorprüfung der Förderanträge.[2]
• Die Sonderprojekte „Imagekampagne Tourismuswirtschaft“ und „Verbesserte und beschleunigte Anbindung von Datenlieferanten an die Bayern Cloud Tourismus“ wickelte das Wirtschaftsministerium selbst ab.[3]
• Der Fördergegenstand „E-Ladepunkte“ wurde im Rahmen einer Beleihung zur vollständigen Abwicklung an einen Projektträger übertragen.

Speziell die Fördergegenstände mit einem erwartbar höheren Antragsvolumen sollten weitestgehend elektronisch abgewickelt werden. Für die Investitionsförderung für Klein- und Kleinstbeherbergungsbetriebe und die Besucherstromlenkung kam, wie bereits bei den Corona-Hilfsprogrammen des Wirtschaftsministeriums (seit 31.03.2020), das Online-Antragsverfahren „PEGA“ zum Einsatz. Der Projektträger für die Förderung der E‑Ladepunkte verwendete wiederum ein bei ihm bereits im Einsatz befindliches elektronisches Antrags- und Abwicklungsprogramm.

53.2                   Feststellungen

53.2.1                Überschneidung mit anderen Förderprogrammen

Das Programm weist in seinen einzelnen Fördergegenständen Überschneidungen zu bestehenden Programmen des Ressorts auf:

• Bei der Investitionsförderung für Klein- und Kleinstbeherbergungsbetriebe wurde die Fokussierung auf nichtgewerbliche Betriebe (v.a. Anbieter von Ferienwohnungen) damit begründet, dass dieses Branchensegment von den bisherigen Corona-Hilfsprogrammen des Wirtschaftsministeriums nicht umfasst gewesen sei. Tatsächlich wurden aber Investitionen in Digitalisierung (und Hygienemaßnahmen) auch für Ferienwohnungsbetreiber aus der Härtefallhilfe des Wirtschaftsministeriums (ab 10.05.2021) unterstützt. Mindestens 5 von 104 Anbietern von Ferienwohnungen erhielten aus beiden Programmen Mittel. Nichtgewerbliche Beherbergungsbetriebe konnten durch TiB-fit rechtskonform eine zusätzliche Unterstützung in Form einer weiteren Investitionsförderung neben der Härtefallhilfe erhalten.
• Maßnahmen zur Besucherstromlenkung durch Kommunen wären im Rahmen der Richtlinien zur Förderung von öffentlichen touristischen Infrastrukturmaßnahmen (RÖFE) in der damals gültigen Fassung förderfähig gewesen.[4]
• Die digitale Barrierefreiheit hätte auch mit der jährlich wiederkehrenden Förderung des Tourismusmarketings unter dem Motto „Reisen für alle“ gefördert werden können.[5]
• Der Ausbau der E-Ladeinfrastruktur wurde in den letzten Jahren durch unterschiedliche bayerische Förderprogramme vorangetrieben. Derselbe Projektträger war seit 2017 bereits mit der Abwicklung von Programmen für öffentlich zugängliche Ladeinfrastruktur betraut.
• Die Themen der Sonderprojekte werden alljährlich mit Mitteln der Tourismusmarketingförderung gefördert. 2021 standen dafür 18,5 Mio. € im regulären Haushalt zur Verfügung (Kap. 07 04 Tit. 686 78).

Unzulässige Doppelförderungen wurden im Rahmen der ORH-Prüfung nicht festgestellt.

53.2.2                Bedarfsermittlung und Inanspruchnahme

Eine Bedarfsermittlung im Vorfeld der Maßnahme fand nicht statt. Auch für die Aufteilung der Mittel auf die Fördergegenstände fand sich keine Berechnungsgrundlage.

Nach den vorgelegten Unterlagen der jeweils zuständigen Bewilligungsstelle und des nunmehr zuständigen Landwirtschaftsministeriums zeigte sich folgender Sachstand zu Beginn der ORH-Prüfung im Sommer 2024.[6]

Drei Monate nach Programmstart stellte das Wirtschaftsministerium fest, dass die Nachfrage nach dem Programm hinter den Erwartungen zurückblieb und verstärkte mit den Tourismusverbänden und der BayTM die Werbung dafür.

Für die geringe Nachfrage nach der Investitionsförderung für Klein- und Kleinstvermieter identifizierte das Wirtschaftsministerium als limitierenden Faktor - neben dem allgemeinen Handwerkermangel - die hohe Auslastung der Ferienwohnungen, die den zeitlichen Raum für Umbauarbeiten erheblich einschränkte.

53.2.3                Programmabwicklung und Verfahrenskosten

Vier verschiedene Stellen waren für sieben unterschiedliche Fördergegenstände mit jeweils eigenständigen Verfahren befasst. Richtlinien mussten erarbeitet und umgesetzt werden. Bei der Abwicklung wurden auch verschiedene Online-Plattformen eingesetzt.

Insgesamt betrugen die Verfahrenskosten für TiB-fit 6,4 Mio. €. Die ausgereichten Fördermittel beliefen sich auf 15,1 Mio. €. Das entspricht einem Anteil der Verfahrenskosten am Gesamtaufwand von knapp 30%.

Begrenzt auf die Programmteile „Investitionsförderung für Klein- und Kleinstbeherbergungsbetriebe“ und „Erhebung von touristisch relevanten Echtzeitdaten und Besucherstromlenkung“ lag der Anteil bei fast 40%. Hier standen Abwicklungskosten von 5,6 Mio. € ausgereichten Mitteln von 9,1 Mio. € gegenüber. Für die Vorprüfung dieser Programmteile hatte das Wirtschaftsministerium eine WP-Gesellschaft mit einer „Projektträgerschaft IT-Dienstleistungen für neue/bestehende Corona-Wirtschaftshilfsprogramme“ auf Basis einer bestehenden Rahmenvereinbarung beauftragt.

Die diesbezügliche Leistungsbeschreibung umfasste neben der Unterstützung bei Konzeption und Gesamtsteuerung des Projekts u.a. auch die Bereitstellung und den Betrieb einer IT-Antragsplattform. In diesem Zusammenhang stellte die WP-Gesellschaft das Basismodul des Online-Antragsverfahrens „PEGA“ zur Verfügung und passte es für die Abwicklung von TiB-fit in den o.g. Programmbereichen an.

Der Preis für die Bereitstellung und den Betrieb des Basismoduls war in der o.g. Rahmenvereinbarung festgelegt. Für die Anpassung des Basismoduls ging das Wirtschaftsministerium von einem zeitlichen Bedarf von vier bis sechs Wochen und einem finanziellen Aufwand von maximal 200 T€ bis zur Einsatzbereitschaft der Online-Plattform aus. Wesentlicher preisbildender Faktor war deren zügige Bereitstellung. Nach den Aufzeichnungen des Wirtschaftsministeriums war der erste Teil der Online-Plattform Ende September, der zweite Ende Oktober 2021 einsatzbereit, d.h. 11 bzw. 15 Wochen nach Beauftragung. Am Ende erhielt die WP-Gesellschaft 5.613.317 €, davon 4.108.320 € für die Bereitstellung und den Betrieb des Basismoduls, 595.000 € für die technische Anpassung an TiB-fit und für die übrigen vereinbarten Leistungen 909.997 €.

Im Vergleich dazu erhielt der für die Programmabwicklung im Bereich E-Ladepunkte betraute Projektträger 350 T€ bei ausgereichten Mitteln von 3,6 Mio. €, was einem Abwicklungskostenanteil von 10% entspricht.

53.3                   Würdigung und Empfehlungen

Es bestehen erhebliche Zweifel sowohl an der Notwendigkeit der Maßnahme als auch an deren Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Planungs- und Vollzugsmängel sind unter Berücksichtigung der Zwänge und Unwägbarkeiten der Corona-Pandemie nachvollziehbar; allerdings sollten die Erkenntnisse der Prüfung genutzt werden, um für künftige Fälle vorzubeugen.

53.3.1                Überschneidung mit anderen Förderprogrammen

Bei der Planung neuer Maßnahmen ist nach den Grundsätzen des Haushaltsrechts zu prüfen, ob sie nicht wirksamer oder kostensparender, insbesondere mit geringerem Personal- und Sachaufwand, durch die Erweiterung einer bestehenden Einrichtung umgesetzt werden können (Vermeidung von Aufgabenüberschneidungen und Doppelzuständigkeiten).[7]

Die Fördergegenstände von TiB-fit hätten im Wesentlichen bereits aus vorhandenen Programmen gefördert werden können. Eine Abwicklung im Rahmen bestehender Programme hätte mit bestehenden Strukturen erfolgen können und es hätte Zeit, Verwaltungsaufwand und Kosten gespart werden können. Der ORH empfiehlt, dies bei der Planung künftiger Fördermaßnahmen zu beachten.

53.3.2                Bedarfsermittlung und Inanspruchnahme

Bei der Gestaltung von Förderrichtlinien und der Umsetzung von Förderprogrammen ist auf einen effektiven Mitteleinsatz zu achten. Dafür ist insbesondere eine vorbereitende Bedarfsermittlung maßgeblich.[8]

Die unterlassene Bedarfsermittlung führte dazu, dass zu viele Mittel für die Tourismusförderung gebunden wurden. Dies manifestiert sich auch im nicht benötigten Mittelbestand am Ende des Programms. Diese Entwicklung hätte bereits im Stadium der Programmplanung durch eine hinreichende Bedarfsermittlung sowie eine Untersuchung bestehender Fördermöglichkeiten erkannt und verhindert werden können.

Vor einer Neuauflage auch kurzfristiger Unterstützungsmaßnahmen sollte anhand objektiver Quellen eine Bedarfsermittlung durchgeführt werden.

Die ergriffenen Werbemaßnahmen sind ein weiteres Indiz für die fehlende Notwendigkeit des Programms. Es ist fraglich, ob bei Feststellung einer geringen Inanspruchnahme einer Förderung die Durchführung von Werbemaßnahmen der richtige Schluss im öffentlichen Interesse ist.

Der ORH empfiehlt, eine geringe Nachfrage nach einem Förderprogramm künftig zum Anlass zu nehmen, die Notwendigkeit noch einmal zu hinterfragen.

53.3.3                Programmabwicklung und deren Verfahrenskosten

Gegen die Wirtschaftlichkeit der Maßnahme sprechen die komplizierte Ausgestaltung des Programms, die hohen Abwicklungskosten und insbesondere das Missverhältnis zwischen Abwicklungskosten und ausgereichten Mitteln (Zweck-Mittel-Relation).

Mit Blick auf die Gesamtkonstruktion des Programms ist anzumerken, dass die zahlreichen Programmteile - die zudem von unterschiedlichen Stellen und in unterschiedlichen, teils mehrstufigen Verfahrensweisen abgewickelt worden waren - aus Sicht des ORH einen effizienten Verwaltungsvollzug erschwerten. Die komplexe Gestaltung des Programms war als kurzfristige Neustarthilfe wenig praktikabel und zudem kostenintensiv.

Die ursprünglichen Planungen des Wirtschaftsministeriums für Beschaffung und Betrieb der Antragsplattform wurden sowohl in finanzieller als auch in zeitlicher Hinsicht überschritten - was aber aufgrund des zeitlichen Drucks und der durch die Vergabe an einen externen Anbieter entstandenen Abhängigkeit im laufenden Verfahren nicht mehr steuerbar war.

Die durch externe Anbieter zusätzlich verursachten Kosten waren unnötig hoch. Die Online-Antragsplattform „PEGA“ war bereits bei den Corona-Hilfsprogrammen im Einsatz. Deren nochmalige Beschaffung und Anpassung durch die WP-Gesellschaft hat unverhältnismäßige Kosten und zeitliche Verzögerungen verursacht.

Das Verhältnis der ausgereichten Fördermittel zu den entstandenen Abwicklungskosten ist auffallend ungünstig. Der ORH bekräftigt daher seine Empfehlung,[9] die Bemühungen um den Einsatz einer leistungsfähigen und ressortübergreifenden Online-Antragsplattform zu intensivieren.

53.4                   Stellungnahme der Verwaltung

Das Landwirtschaftsministerium verweist auf die geänderten Ressortzuständigkeiten: Zur Zeit der Programmabwicklung sei die Zuständigkeit beim Wirtschaftsministerium gelegen.

Insbesondere in puncto Überschneidung von TiB-fit mit anderen Förderprogrammen sei dem Wirtschaftsministerium die Option zur Aufstockung bestehender Strukturen aufgrund politischer Vorgaben nicht eröffnet gewesen, weil „vollständig neue Maßnahmen“ gefordert gewesen seien. Darüber hinaus hätten nicht alle Sachverhalte mit bestehenden Instrumenten gefördert werden können.

Eine Bedarfsermittlung sei infolge des Krisendrucks nur überschlägig durch Schätzungen auf Basis telefonischer Abfragen bei den Tourismusverbänden erfolgt und leider nicht dokumentiert worden. Angesichts der Kreditfinanzierung des Programms seien keine Haushaltsmittel unnötig gebunden worden. Der Nichtabfluss der Mittel sei Konsequenz mangelnder Prognostizierbarkeit und läge auch im Interesse einer schonenden Nutzung des gesetzten Finanzrahmens. Werbemaßnahmen seien erforderlich gewesen, um das Programm bekannt zu machen und unerfahrene Förderinteressenten zu informieren.

Bei den Abwicklungskosten weist es darauf hin, dass die Kosten für das Basismodul zu Unrecht voll bei TiB-fit erfasst seien, weil es auch noch für andere Förderprogramme zur Verfügung gestanden hätte. Jedenfalls sei eine ordnungsgemäße Ausschreibung und Vergabe an eine WP-Gesellschaft erfolgt. Die Forderung des ORH nach einer ressortübergreifend einsetzbaren Förderplattform werde geteilt und man stehe hierzu auch schon in Kontakt mit dem Digitalministerium.

53.5                   Schlussbemerkung

Der ORH hält das Programm mit seinen komplexen Bausteinen und diversen Zuständigkeiten als Konzept zur schnellen und gezielten Schließung von Förderlücken nicht für notwendig. Das Programm war zu kompliziert und verwaltungsintensiv im Verhältnis zu seinem Mehrwert für den Tourismus mit Blick auf die Förderzahlen.

Dass die Kosten für das Basismodul auch für andere Förderprogramme angefallen seien, führt die Verwaltung nicht näher aus. Die durch externe Anbieter zusätzlich verursachten Kosten waren jedenfalls unnötig hoch und standen in einem deutlichen Missverhältnis zu den ausgereichten Fördermitteln.

Für künftige Förderprogramme empfiehlt der ORH eine sorgfältigere Bedarfsanalyse unter Berücksichtigung bestehender Fördermöglichkeiten. Auf eine kosten- und bürokratiesparende Abwicklung sollte geachtet werden, vorhandene Strukturen sowie die digitale Förderplattform sind zu nutzen.

---

[1]     Richtlinien zum Programm Tourismus in Bayern - fit für die Zukunft, Gz. 73-4800/2949/37, BayMBl. 2021 Nr. 641.

[2]     Für die Regierung von Oberbayern wurden im Zuge einer vollelektronischen Abwicklung auch die Verwendungsnachweise vorgeprüft.

[3]     Verwendungsnachweisprüfung durch die Regierung von Oberbayern.

[4]     Nr. 2.2 RÖFE vom 09.06.2021, BayMBl. Nr. 459; Nr. 2.4 Satz 3 RÖFE vom 22.06.2022, BayMBl. Nr. 403.

[5]     ORH-Bericht 2023 TNr. 44.

[6]     Jeweiliger Übersendungszeitpunkt der Förderlisten der Regierungen.

[7]     VV Nr. 3 S. 2 zu Art. 7 BayHO i.V.m. VV Nr. 3.5 zu Art. 23 BayHO.

[8]     Nr. 1.4 Grundsätze für die Ordnung staatlicher Förderprogramme (Fördergrundsätze).

[9]     ORH-Bericht 2022 TNr. 53