TNr. 55 Kosten für Leitungsänderungen im Staatsstraßenbau
Dem Freistaat entgehen bei Leitungsverlegungen im Staatsstraßenbau weiterhin hohe Einnahmen. Der Landtag hatte die Staatsregierung schon 2019 ersucht, die Leitungsunternehmen an den Kosten angemessen zu beteiligen und den Vollzug an den Staatlichen Bauämtern durchzusetzen.
Der ORH hat nun in weiteren Fällen entgangene Einnahmen festgestellt. Zudem enthielten die Planunterlagen größerer Ausbauvorhaben nur in 6 von 13 geprüften Fällen die erforderlichen Angaben zur Kostentragung für Leitungen.
Die erneuten Feststellungen des ORH zeigen, dass die bisher vom Bauministerium ergriffenen Maßnahmen nicht ausreichend wirksam waren und verbessert werden müssen.
Der ORH hat zwischen 2020 und 2025 gemeinsam mit den Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern Regensburg und Würzburg mehrere Planungen und Bauvorhaben an Staatsstraßen verschiedener Staatlicher Bauämter (Bauämter) geprüft. Dabei wurde auch die Kostenbeteiligung der Ver- und Entsorgungsunternehmen bzw. Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze (Unternehmen) an der Verlegung ihrer Leitungen untersucht.
55.1 Ausgangslage
Infolge von Straßenbaumaßnahmen müssen häufig auch die Ver- und Entsorgungsleitungen in einer Straße verlegt, gesichert, geändert oder beseitigt werden. Für Telekommunikationsleitungen bestimmt das TKG, dass das Unternehmen die Kosten für die gebotenen Maßnahmen zu tragen hat.[1] Rechtliche Grundlage für die Kostentragung bei der Verlegung aller anderen Ver- und Entsorgungsleitungen ist ein Nutzungsvertrag zwischen dem Freistaat als Straßenbaulastträger und dem Unternehmen. Der Nutzungsvertrag sieht regelmäßig vor, dass das Unternehmen die notwendigen Arbeiten an den Leitungen durchzuführen hat und legt fest, wer die Kosten dafür zu tragen hat. In der Regel hat das Unternehmen die Kosten zu tragen, wenn in der Straße liegende Leitungen infolge von Straßenbauarbeiten angepasst werden müssen.
In den haushaltsrechtlich geforderten Vorentwürfen für Straßenbaumaßnahmen[2] müssen die Bauämter u.a. die Kosten der Vorhaben berechnen und die Finanzierung angeben, einschließlich der Kostenbeteiligungen Dritter. Die Vorentwürfe sind einheitlich nach Entwurfsrichtlinien zu erstellen[3] und der zuständigen Regierung sowie dem Bauministerium vorzulegen, wenn diese Kosten die vom Bauministerium festgelegten Vorlagegrenzen überschreiten. Die Vorlagegrenze für den Ausbau von Staatsstraßen liegt derzeit bei 5 Mio. €. Die Kosten der weitaus meisten Bauvorhaben liegen unter der Vorlagegrenze.[4]
Der ORH hat sich bereits mehrfach mit der Kostentragung bei Leitungsverlegungen im Straßenbau befasst und dabei festgestellt, dass die Bauverwaltung in vielen Fällen versäumte, die Unternehmen an den Kosten zu beteiligen. Er hatte daher im Jahresbericht 2019[5] empfohlen, die erforderlichen Verträge rechtzeitig vor Baubeginn abzuschließen und die Kostenanteile der Unternehmen vollständig und zeitnah einzunehmen.
Auf Grundlage des ORH-Berichts hat der Landtag die Staatsregierung ersucht,[6] die Unternehmen an den Kosten für Leitungsverlegungen in Staatsstraßen angemessen zu beteiligen sowie den Vollzug an den Bauämtern bayernweit im Rahmen der Aufsicht durchzusetzen.
Bereits mit Schreiben vom 08.11.2018 hatte das Bauministerium die Regierungen gebeten, die Bauämter beratend zu unterstützen und die Einhaltung der Verpflichtungen bei Leitungsverlegungen mit geeigneten Maßnahmen zu überwachen. Die Bauämter erhielten hierzu verbindliche Hinweise und wurden um deren konsequente Beachtung gebeten:
„Für die Zukunft bitten wir darum, Folgekosten den Spartenträgern[7] und den TK-Unternehmen zeitnah, vollständig und ohne Ausnahme zu berechnen. Es ist sicherzustellen, dass die Forderungen auch durchgesetzt werden. Bitte achten Sie darauf, die Unternehmen auch an den von der Straßenbauverwaltung übernommenen Eigenleistungen (für Ausschreibung, Vergabe, Bauüberwachung und Abrechnung) angemessen zu beteiligen.“
In seinem Bericht an den Landtag verwies das Bauministerium auf seine Vorgaben an Bauämter und Regierungen.[8] Zudem berichtete es über verschiedene bereits ergriffene Maßnahmen, die ein guter Weg seien, damit die vom ORH beanstandeten Vollzugsdefizite in Zukunft nicht mehr auftreten.
55.2 Feststellungen
Nach diesem Bericht hat der ORH zwischen 2020 und August 2025 insgesamt 14 Vorentwürfe für den Ausbau von Staatsstraßen geprüft; bei 13 davon waren Leitungsverlegungen erforderlich.
Bei 7 der 13 Vorhaben hat der ORH in den Entwurfsunterlagen Defizite bei der Kostentragung für die Leitungsverlegungen festgestellt. So fehlten etwa die nach den Entwurfsrichtlinien erforderlichen Angaben zur Kostentragung.[9] In anderen Fällen enthielten die Kostenberechnungen zwar Kostenansätze für die Anpassung vorhandener Ver- und Entsorgungsleitungen, die Kostentragung war aber unzutreffend dem Freistaat zugeordnet. In mehreren Vorentwürfen blieb die Kostentragung für Leitungsverlegungen offen. Stattdessen wurde allgemein darauf verwiesen, dass die Kostentragung abhängig von der im jeweiligen Einzelfall geltenden Rechtslage sei. Art und Umfang der Leitungsarbeiten sowie deren Kostentragung würden zu einem späteren Zeitpunkt geregelt.
Auch bei der Prüfung abgeschlossener Baumaßnahmen an Staatsstraßen stellte der ORH Defizite bei der Weiterverrechnung von Kosten an die Unternehmen fest.
Beispiele:
Bei einer Baumaßnahme waren in den Schlussrechnungen Kostenanteile für Leitungen enthalten, die vom Freistaat bezahlt und nicht an die dafür zuständigen Unternehmen weiterverrechnet wurden. Infolge der ORH-Prüfung hat das Bauamt die Kosten für die Leitungsarbeiten ermittelt und mitgeteilt, dass mehr als 140.000 € für Stromleitungen nicht hätten vereinnahmt werden können. Auf die Einnahme solle nun verzichtet werden. Weitere 70.000 € seien für Arbeiten an einer Telekommunikationsleitung angefallen und dem Unternehmen in Rechnung gestellt worden. Nachdem dies nicht reagiert habe, prüfe das Bauamt nun die Einleitung juristischer Schritte.
In einem anderen Fall hat ein Bauamt Kosten für die Verlegungen eines Abwasserkanals und einer Wasserleitung von 1,95 Mio. € getragen, obwohl die Unternehmen diese Folgekosten hätten übernehmen müssen. Infolge der ORH-Prüfung hat das Bauamt die Forderungen im Nachhinein geltend gemacht. Aus Sicht des Bauamts sei die Durchsetzbarkeit schwierig und die Rechtslage in mehreren Punkten umstritten: Zu berücksichtigen seien in diesem Fall die Zusage des Bauamts im Erörterungstermin zur Planfeststellung, die mögliche Verjährung der Ansprüche sowie die Darlegungslast für die Höhe des Anspruchs. Angesichts der geringen Erfolgsaussichten widerspräche es dem Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ein weiteres Kostenrisiko (z.B. Prozesskosten) einzugehen und damit den eingetretenen Schaden zu vergrößern. Das Bauamt nehme deshalb Abstand von einer Geltendmachung der Ansprüche.
55.3 Würdigung und Empfehlungen
Entstehen Ansprüche nicht unmittelbar durch Rechtsvorschriften wie beim TKG, sind unverzüglich durch geeignete Maßnahmen die notwendigen Voraussetzungen für ihr Entstehen zu schaffen.[10] Die Bauämter sind daher verpflichtet, rechtzeitig vor der Durchführung von Baumaßnahmen die notwendigen Voraussetzungen für das Entstehen von Ansprüchen gegenüber den Unternehmen zu schaffen und diese auch vollständig geltend zu machen. Die Beispiele zeigen, dass dem Staat andernfalls erhebliche Einnahmen entgehen können.
Die Bauämter sollten daher bereits in der Planungsphase die Kostentragung für das Verlegen, Sichern, Ändern oder Beseitigen von Leitungen klären. Der Vorentwurf für das Bauvorhaben muss die laut Entwurfsrichtlinien vorgesehenen Angaben zur Kostentragung enthalten. Notwendige Verträge sollten rechtzeitig vor Baubeginn abgeschlossen werden; klare Regelungen zur Kostentragung erleichtern auch die Bauvorbereitung und ‑abwicklung. Das gilt insbesondere auch für alle Baumaßnahmen an Staatsstraßen mit Kosten unter 5 Mio. € (Vorlagegrenze), deren Vorentwürfe von den Bauämtern nicht an Regierungen und Bauministerium vorgelegt werden.
Die erneuten Feststellungen des ORH zeigen, dass die bisher vom Bauministerium ergriffenen Maßnahmen nicht ausreichend waren, den Landtagsbeschluss von 2019 wirksam umzusetzen. Aus Sicht des ORH sind weitere Maßnahmen erforderlich, um eine sachgerechte und vollständige Vereinnahmung der Kostenanteile von Unternehmen sicherzustellen. Dazu könnte etwa auch eine interne stichprobenartige Prüfung der Bauvorhaben unter der Vorlagegrenze beitragen.
55.4 Stellungnahme der Verwaltung
Das Bauministerium teilt dem ORH mit, dass es auch die Regierungen zur Umsetzung seiner Vorgaben befragt habe, um die Einhaltung der Verpflichtung im Zusammenhang mit der Verlegung von Leitungen zu überwachen. Demnach seien die vom ORH erwähnten Vollzugsdefizite ab 2018 regelmäßig angesprochen worden, u.a. bei den jährlichen Herbstbesprechungen mit den Bauämtern und anderen Dienstbesprechungen oder Planungsabstimmungen. Die Regierungen würden bei der Prüfung von Vorentwürfen explizit auf die Kostenbeteiligung Dritter eingehen und die Bauämter auf Defizite hinweisen.
Es sei aber auch anzumerken, dass die Dienst- und Fachaufsicht der Regierungen keine durchgängige vorgangsscharfe Überwachung im Einzelfall beinhalte. Als geeignete organisatorische Maßnahme zur Verbesserung der Vereinnahmung der Kostenanteile von Leitungsträgern sei darüber hinaus vorgesehen, das Thema erneut und verstärkt bei Schulungen des Planungs- und Baupersonals auf die Agenda zu setzen. Zudem werde das Bauministerium seine internen Abläufe auch weiterhin kontinuierlich optimieren, um eine möglichst effektive und rechtssichere Einnahmeerhebung sicherzustellen.
Die tatsächliche Höhe etwaiger Einnahmeausfälle lasse sich aufgrund der komplexen und oft umstrittenen Rechtslage nicht belastbar beziffern. Verzögerungen bei der Einnahmeerhebung seien häufig auf notwendige rechtliche Prüfungen und Abstimmungen zurückzuführen.
55.5 Schlussbemerkung
Die Feststellungen des ORH zeigen, dass dem Freistaat im Staatsstraßenbau weiterhin hohe Einnahmen für Leitungsverlegungen entgehen. Gerade die vom Bauministerium angesprochenen späteren Rechtsstreitigkeiten würden vermieden, wenn die Kostentragung für das Verlegen, Sichern, Ändern oder Beseitigen von Leitungen bereits in der Planungsphase geklärt ist.
Der Landtag hatte die Staatsregierung schon 2019 ersucht, die Leitungsunternehmen an den Kosten angemessen zu beteiligen und den Vollzug an den Bauämtern durchzusetzen. Die vom Bauministerium bisher ergriffenen Maßnahmen sind aber offenbar nicht ausreichend wirksam und sollten verbessert werden.
[1] § 130 Abs. 3 TKG.
[2] Art. 24 Abs. 1 Satz 1 BayHO.
[3] Richtlinien zum Planungsprozess und für die einheitliche Gestaltung von Entwurfsunterlagen im Straßenbau (RE 2012).
[4] Auswertung Datenbank „Maßnahmenvisualisierung und Steuerung von Straßenbauvorhaben“ (MaViS) durch den ORH: 97% der in den Jahren 2023 bis 2025 fertiggestellten Baumaßnahmen.
[5] ORH-Bericht 2019 TNr. 36.
[6] Beschluss des Plenums zu Haushaltsrechnung Staatsregierung, LT.-Drs. 18/23 vom 04.07.2019.
[7] Ver- und Entsorgungsunternehmen.
[8] Bericht vom 12.12.2019: Umsetzung Beschluss des Landtags LT-Drs. 18/2885 vom 04.07.2019.
[9] Teil II S. 62 RE.
[10] VV Nr. 3.1 zu Art. 34 BayHO