TNr. 58 Bayerischer Energiesperren-Schutzschirm

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Aus Mitteln des Härtefallfonds „Bayerischer Energiesperren-Schutzschirm“ gewährte der Freistaat privaten Haushalten, denen aufgrund der stark gestiegenen Energiekosten eine Unterbrechung der Energieversorgung drohte, eine Härtefallhilfe.

Im Haushalt wurden 25,5 Mio. € für die Härtefallhilfen und 4,5 Mio. € für den Vollzugsaufwand vorgesehen. Tatsächlich wurden mit 265.000 € nur 1% der vorgesehenen Mittel für Härtefallhilfen benötigt, die Vollzugskosten betrugen mit 1,4 Mio. € das Fünffache. Dieses extreme Missverhältnis zwischen ausgereichten Leistungen und Vollzugsaufwand war Folge einer unzureichenden Bedarfsermittlung. Das Nachprüfungsverfahren der Bewilligungsstelle führte in 70% der Fälle zu einer Rückforderung der bewilligten Leistungen.

Für eine effiziente Nutzung der Haushaltsmittel sollte daher bei vergleichbaren Leistungen künftig wesentlich mehr Wert auf eine plausible und zutreffende Bedarfsermittlung sowie ein zweckmäßiges Antragsverfahren gelegt werden.

Der ORH hat 2025 zusammen mit dem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt Bayreuth die Gewährung einer Härtefallhilfe an von Energiesperren bedrohte Haushalte gemäß der Vollzugsrichtlinie zum Bayerischen Bürger-Härtefallfonds „Bayerischer Energiesperren-Schutzschirm“ (BESS)[1] geprüft. Dabei standen sowohl die Ausgestaltung der Richtlinie als auch deren Umsetzung vor dem Hintergrund von Ordnungsmäßigkeit, Notwendigkeit, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im Fokus.

58.1 Ausgangslage

Der Bund federte die erhöhten Heizkosten infolge der Energiekrise im November/Dezember 2022 insbesondere durch die Strompreisbremse[2] und Gaspreisbremse[3] ab. Daneben bestand die Möglichkeit des einmaligen SGB II bzw. SGB XII Leistungsbezugs[4] und von Heizkostenzuschüssen im Wohngeldbereich[5].

Am 20.12.2022 beschloss die Staatsregierung die Erweiterung von Härtefallhilfen zur Abmilderung der Auswirkungen des russischen Angriffskriegs auf die Ukraine im Umfang von 600 Mio. €.[6] Hierzu zählten auch 30 Mio. € für BESS.

Die vom Sozialministerium zu diesem Zweck erlassene Vollzugsrichtlinie trat zum 01.04.2023 in Kraft und mit Ablauf des 31.12.2025 außer Kraft. Die Antragstellung war bis zum 31.12.2023 möglich. Die Härtefallhilfe wurde als Billigkeitsleistung ausgereicht. Die Leistungen waren subsidiär zu den bereits bestehenden Bundeshilfen.

Zweck der Leistung war die Unterstützung privater Haushalte, die trotz bestehender Bundeshilfen mit den aufgrund der Auswirkungen des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine stark gestiegenen Energiekosten überfordert waren und denen eine Energiesperre drohte. Eine Energiesperre bedeutet, dass der Energieversorger die Versorgung mit leitungsgebundenen Energieträgern einstellt.

Antragsberechtigt waren Privatpersonen mit leitungsgebundenen Energieträgern wie Gas, Strom und Fernwärme. Haushalte mit nicht leitungsgebundenen Energieträgern wie Öl oder Pellets wurden nicht berücksichtigt, da hier keine Heizenergiesperre drohen konnte. Die Gewährung der Härtefallhilfe erfolgte mit dem Ziel, einen Leistungsbezug nach SGB II oder SGB XII infolge der Auswirkungen der Energiekrise zu verhindern.

2023 waren im Rahmen des BESS unter Kap. 13 23 TG 56 für die Leistungsgewährung 25,5 Mio. € und für den Leistungsvollzug 4,5 Mio. € veranschlagt.

Das Zentrum Bayern Familie und Soziales (ZBFS) war als Vollzugsbehörde zuständig für Bewilligung und Auszahlung der Leistungen. Die bewilligten Leistungen hat das ZBFS den Vorgaben der Richtlinie folgend in einer Stichprobe nachgeprüft.[7]

58.2 Feststellungen

Von 237 eingereichten Anträgen wurden durch das ZBFS 164 bewilligt und Leistungen in Höhe von 265.000 € zunächst ausgezahlt. Dies entspricht 1,0% der zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel. Für den Leistungsvollzug einschließlich Rückforderung wurden Haushaltsmittel von 1.414.000 € verausgabt. Hiervon entfielen 1.294.000 € auf Personalkosten, im Wesentlichen für befristet von März 2023 bis Februar 2024 für die Abwicklung des BESS eingestelltes Personal, entsprechend 25,5 Vollzeitkräften (VZK).

58.2.1 Ermittlung und Ausschöpfung der Haushaltsansätze

Gemäß Mitteilung des Sozialministeriums hat dieses den Haushaltsansatz auf Grundlage der Stromsperren in Bayern im Jahr 2021 berechnet. Basis hierfür sei der Monitoringbericht 2022 der Bundesnetzagentur[8] gewesen, der unabhängig von der jeweiligen Einkommenssituation der angeschlossenen Kunden 21.341 Stromsperren für Bayern insgesamt ausgewiesen habe. Dieser Monitoringbericht wies lediglich die Zahl der Stromsperren aus, nicht jedoch die Höhe der offenen Stromschulden gegenüber den Energieversorgern. Er erfasste auch Kunden mit SGB II- und SGB XII-Bezug.

Gemäß Mitteilung des ZBFS von Januar 2025 wurde der Personalbedarf für den Leistungsvollzug ebenfalls auf Grundlage des Monitoringberichts 2022 der Bundesnetzagentur kalkuliert. Nachdem dieser lt. ZBFS 21.341 Stromsperren, jedoch keine Sperren im Gasbezug ausgewiesen habe, sei schätzungsweise von 30.000 Anspruchsberechtigten ausgegangen worden. Auf Basis einer geschätzten durchschnittlichen Fallbearbeitungszeit von einer Stunde und zu besetzenden Hotlines bzw. Servicetelefonen sowie erforderlichen Sachaufwendungen seien die entsprechenden Haushaltsansätze ermittelt worden.

Tatsächlich wies der Monitoringbericht auch eine Anzahl von 1.578 Gasbezugssperren aus, sodass sich insgesamt 22.919 Energiesperren ergeben hätten.[9] Somit wäre schon der rechnerische Ansatz um 7.000 Anspruchsberechtigte (-23,3%) niedriger gewesen.

58.2.2 Antragstellung im Erklärungsprinzip und durchgeführtes Nachprüfungsverfahren

Mit der Antragstellung hatte der Begünstigte mittels einer Kopie des entsprechenden Schreibens nachzuweisen, dass ihm von seinem Energieversorger eine Energiesperre schriftlich angedroht oder für ein konkretes Datum angekündigt worden war.[10]

Darüber hinaus hatte der Antragsteller Angaben zu persönlichen Verhältnissen (Haushaltsmitglieder, Einkommen, Vermögen) zu machen. Er musste bestätigen, dass

eine Abwendungsvereinbarung mit dem Energieversorger nicht zustande gekommen war,
kein laufender Bezug von Leistungen nach dem SGB II, SGB XII, AsylbLG oder WoGG vorlag sowie
zur Begleichung der Energieschuld weder bayerische noch kommunale Härtefallleistungen oder Einmalzahlungen vom Jobcenter oder Sozialamt bezogen wurden.

Diesbezügliche Nachweise waren dem Antrag nicht beizufügen.

Für etwaige Nachprüfungen waren die Antragsteller lediglich verpflichtet,

einen Nachweis für das Scheitern der Abwendungsvereinbarung mit dem Energieversorger sowie
Nachweise für das Haushaltseinkommen für das Jahr 2022 sowie die Vermögenssituation der Haushaltsmitglieder

ab Antragsstellung fünf Jahre aufzubewahren und bereitzuhalten.[11]

Von 82 zur Nachprüfung im Rahmen der Stichprobe durch das ZBFS im Jahr 2024 ausgewählten Bewilligungen von 133.000 € waren 77 im Juni 2025 abgeschlossen. In 54 dieser Fälle (70%) wurden die gewährten Leistungen im Umfang von 93.000 € zurückgefordert. In 52 von 54 dieser Fälle erfolgte die Rückforderung, nachdem die aufzubewahrenden Unterlagen nach entsprechender Anforderung an die Antragsteller überhaupt nicht oder nicht vollständig übermittelt wurden. Diese Rückforderung übernahm das Stammpersonal des ZBFS. Für deren Durchführung waren nach Angabe des Sozialministeriums 0,02 VZK der 2. Qualifikationsebene angefallen.

58.3 Würdigung und Empfehlungen

Von den veranschlagten Mitteln wurde nur 1% benötigt; der Vollzugsaufwand war mehr als fünfmal so hoch wie die ausgezahlten Leistungen. Von den insgesamt im Rahmen des BESS verausgabten Haushaltsmitteln entfiel also ein Anteil von 84% auf den Verwaltungsvollzug. Bei Berücksichtigung der hohen Rückforderungsquote verschlechtert sich das Kosten-Nutzen-Verhältnis noch einmal deutlich.

Der ORH kann nachvollziehen, dass die bedarfsgerechte Ermittlung der Haushaltsansätze mit Unwägbarkeiten verbunden war. Die Heranziehung der Stromsperren 2021 aus dem Monitoringbericht der Bundesnetzagentur war jedoch aus Sicht des ORH aus den nachfolgend dargestellten Gründen nicht hinreichend für eine zutreffende Kalkulation der Haushaltsansätze:

Aus dem Monitoringbericht wurde nur die Zahl der Stromsperren herangezogen; die ebenfalls ausgewiesenen Sperrungen der Gasversorgung wurden nicht berücksichtigt, sondern stattdessen geschätzt. Im Zuge dessen wurden 7.000 Sperrungen der Gasversorgung zu viel angenommen.
Während der Monitoringbericht alle Stromsperren ausweist, war beim BESS aufgrund der festgelegten Ausschlusskriterien nur ein sehr eingeschränkter Personenkreis antragsberechtigt. Insbesondere waren hier Bezieher von Leistungen nach SGB II und SGB XII ausgeklammert. Diese erhebliche Einschränkung hätte auch bei einer lediglich kursorischen Schätzung einfließen und zu einer Reduzierung der angenommenen Antragsberechtigten führen müssen.

Die unzureichende Ermittlung des voraussichtlichen Antragsvolumens führte im Ergebnis zu einem völlig überdimensionierten Haushaltsansatz, der mit dem Grundsatz der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung nur schwer vereinbar war. In der Folge führte die Kalkulation des erforderlichen Personals für das angenommene Antragsvolumen zu einer Personalausstattung, die viel zu hoch für die tatsächlichen Antragszahlen war. Das Personal hätte zeitlich gestaffelt unter Berücksichtigung des tatsächlichen Antragsvolumens eingestellt werden können.

Eine Rückforderungsquote von 70% ist überaus bemerkenswert. In nahezu allen Fällen beruhte diese auf fehlenden bzw. unvollständigen Nachweisen. Nach Ansicht des ORH deutet dies darauf hin, dass die Voraussetzungen für die Antragstellung oftmals nicht erfüllt waren. Ein wesentlicher Teil der erforderlichen Unterlagen, wie z.B. aktuelle Kontoauszüge oder Gehaltsnachweise, dürfte den Antragstellern bereits bei der Antragstellung vorgelegen haben. Deshalb wäre es nach Auffassung des ORH zweckmäßiger und effizienter gewesen, zumindest die Vorlage dieser Unterlagen bereits bei der Antragstellung zu fordern und zu überprüfen. Da diese bereits vorhanden waren, wären weitere Energiesperren hierdurch wohl nicht verursacht worden.

Aus Sicht des ORH sind die Angaben zum Personaleinsatz nicht plausibel: Für die Bearbeitung von letztlich nur 237 Anträgen im Erklärungsprinzip, davon 164 Bewilligungen, wurden 25,5 VZK eingestellt. Das Rückforderungsverfahren von 82 Fällen hingegen soll mit 0,02 VZK, also 60 Arbeitsstunden, abgewickelt worden sein.

58.4 Stellungnahme der Verwaltung

Eine schnelle, unbürokratische und damit bürgerfreundliche Unterstützung von Menschen, denen infolge der Energiekrise eine Unterbrechung ihrer leitungsgebundenen Energieversorgung drohte, hätte bei BESS im Zentrum gestanden und sei politische Vorgabe gewesen. Über die Notwendigkeit eines Schutzschirms vor Energiesperren sei innerhalb der Staatsregierung vor Erlass der Richtlinien intensiv diskutiert worden. Seitens des Sozialministeriums sei dabei stets darauf hingewiesen worden, dass der Anwendungsbereich entsprechend der Zahl der Stromsperren gering sein dürfte.

Es hätten keinerlei adäquate Erfahrungswerte für solche Hilfen bestanden, die innerhalb von sechs Wochen beauftragt, konzipiert und entschieden worden seien. Die Zahl der Stromsperren aus dem Jahr 2021 habe nur als Richtgröße gedient, da sonst keinerlei Anhaltspunkte für eine Berechnung bestanden hätten. Allerdings seien aufgrund der gestiegenen Energiepreise infolge des Ukrainekriegs nach Einschätzung des Sozialministeriums deutlich mehr Stromsperren als 2021 zu befürchten gewesen. Die nicht benötigten Haushaltsmittel seien zurück in den Staatshaushalt geflossen. Dies zeige die Sparsamkeit der Staatsregierung beim Umgang mit bereitgestellten Mitteln.

Ein Vergleich mit anderen Härtefallhilfen zeige, dass die Antragszahl auch wesentlich höher hätte ausfallen können. Es habe vom „Worst-Case-Szenario“ einschließlich Anträgen Nichtanspruchsberechtigter ausgegangen werden müssen. Die nicht vorhersehbare Antragsentwicklung und die Einarbeitungszeit hätten einer zeitlich gestaffelten Personaleinstellung entgegengestanden.

Der Personenkreis, der von der Hilfe profitieren sollte, habe sich dadurch ausgezeichnet, überfordert und hilfsbedürftig zu sein. Daher sei ein unkompliziertes und betroffenenadäquates Antragsverfahren gewählt worden. Zwar habe die Einhaltung einer Vermögensgrenze zu den Anspruchsvoraussetzungen gehört, eine vollständige und exakte Vermögensaufstellung sei jedoch in der kurzen Zeitspanne zwischen Sperrandrohung und tatsächlicher Sperre für den betroffenen Personenkreis praktisch oft nicht umsetzbar gewesen.

Verzögerungen durch die Beschaffung von Nachweisen hätten möglicherweise zu weiteren Energiesperren der Antragsteller führen können. Daher habe aufgrund einer schnellen unbürokratischen Hilfe auf die Vorlage von Nachweisen im Rahmen der Antragstellung weitgehend verzichtet werden sollen.

Das Erklärungsprinzip habe aus Gründen einer bürokratiearmen Leistungsgewährung und der kurzfristigen Energiesperren gewählt werden müssen. Das ZBFS habe mitgeteilt, dass für das Rückforderungsverfahren ein überschaubarer Verwaltungsaufwand entstanden sei.

58.5 Schlussbemerkung

Eine mögliche Überforderung der Antragsteller mit den Antragsunterlagen mag eine gewisse Rolle gespielt haben. Die extrem hohe Rückforderungsquote von 70% lässt sich damit allein sicherlich nicht schlüssig erklären. Nach Einschätzung des ORH hätte ein nutzerfreundliches Antragsverfahren durchaus die Vorlage bereits ohnehin vorhandener Nachweise zugelassen, ohne dass es zu zeitlichen Verzögerungen oder weiteren Energiesperren gekommen wäre. Im Ergebnis hätten so zahlreiche Rückforderungen vermieden werden können.

Bei Berücksichtigung der ebenfalls im Monitoringbericht ausgewiesenen Gassperren und eines erheblich kleineren Kreises an Anspruchsberechtigten bei BESS wäre nach Einschätzung des ORH eine bedarfsgenauere Ermittlung des Haushaltsansatzes möglich gewesen. Zwar sind die nicht verbrauchten Haushaltsmittel für die Leistungsgewährung zurückgeflossen, aber das auf Grundlage des überdimensionierten Haushaltsansatzes ermittelte Personal wurde tatsächlich eingestellt. Diese hohen Personalausgaben waren unwirtschaftlich.

Das Sozialministerium sollte bei künftigen vergleichbaren Leistungen wesentlich mehr Wert auf eine plausible und zutreffende Bedarfsermittlung sowie ein zweckmäßiges Antragsverfahren legen.

[1] Vollzugsrichtlinie zum Bayerischen Bürger-Härtefallfonds „Bayerischer Energiesperren-Schutzschirm“ (BESS), Bek. des Staatsministeriums für Familie, Arbeit und Soziales vom 30.03.2023 (BayMBl. 2023 Nr. 147).

[2] StromPBG.

[3] EWSG und EWPBG.

[4] Informationsblatt der Arbeitsagentur zur Kostenübernahme von Heizkosten, Bürgergeld für einen Monat.

[5] HeizkZuschG, HeizkZuschGuaÄndG.

[6] Pressemitteilung Nr. 356 der Bayerischen Staatskanzlei vom 20.12.2022.

[7] Nr. 9 S. 4 bis 6 Vollzugsrichtlinie BESS.

[8] Monitoringbericht 2022 S. 292, Tabelle 97 der Bundesnetzagentur, abrufbar unter https://data.bundesnetzagentur.de/Bundesnetzagentur/SharedDocs/Mediathek/Monitoringberichte/monitoringberichtenergie2022.pdf.

[9] Vgl. Fn. 8 S. 454, Tabelle 141.

[10] Nr. 8.1 Vollzugsrichtlinie BESS.

[11] Nr. 8.2 Vollzugsrichtlinie BESS.