TNr. 59 Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen im bayerischen Kompensationsverzeichnis
Das Kompensationsverzeichnis soll die Maßnahmen enthalten, mit denen Eingriffe in Natur und Landschaft ausgeglichen werden. Mehr als 25 Jahre nach seiner Einführung sind die Daten noch immer fehlerhaft. Bislang können weder aussagekräftige statistische Auswertungen vorgenommen werden noch können die zuständigen Behörden unterlassene Kompensationsmaßnahmen zuverlässig erkennen.
Der ORH empfiehlt, die Datenbank fortzuentwickeln. Die Nutzerfreundlichkeit sollte erhöht werden, indem die zuständigen Stellen zukünftig u.a. bereits im Genehmigungsverfahren über digitale Schnittstellen die eintragungspflichtigen Flächen und die festgesetzten Kompensationsmaßnahmen automatisiert und medienbruchfrei melden können. Dies würde die Effizienz des Verwaltungshandelns der verschiedenen beteiligten Behörden erhöhen.
Der ORH hat 2024/2025 zusammen mit den Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern Augsburg und Würzburg geprüft, wie die rechtlichen Vorgaben bei Ausgleichs- und Ersatzflächen insbesondere im Geschäftsbereich des Umweltministeriums umgesetzt werden. Prüfungsmaßstab waren die Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit.
59.1 Ausgangslage
Vorhaben wie z.B. Bauprojekte und Rohstoffabbau sind regelmäßig mit Eingriffen in den Naturhaushalt verbunden. Nicht vermeidbare erhebliche Beeinträchtigungen sind durch Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen oder, soweit dies nicht möglich ist, durch Ersatz in Geld zu kompensieren.[1]
1998 schuf der Freistaat im Rahmen einer umfangreichen Novellierung des BayNatSchG das Ökoflächenkataster (ÖFK). Ziel des ÖFK ist es u.a., einen Überblick über die ökologisch bedeutsamen Flächen Bayerns zu bieten. Es ist damit die Grundlage für Recherchen sowie für Kontrollen zur Umsetzung der Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen.[2] Teil des ÖFK ist das bundesrechtlich vorgegebene[3] Kompensationsverzeichnis (KompVz). Im KompVz werden Flächen mit den dort festgesetzten Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen erfasst.[4] Das Landesamt für Umwelt (LfU) führt das ÖFK[5] und damit auch das KompVz.
Die jeweiligen Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen legen die Genehmigungsbehörden fest.[6] Diese sind auch verpflichtet, dem LfU die notwendigen Angaben zu den Ausgleichs- oder Ersatzflächen für das KompVz zu übermitteln.[7] Bei Bauleitplänen (Flächennutzungs- und Bebauungspläne) werden die Kompensationsmaßnahmen von den Gemeinden bestimmt und in diese Pläne aufgenommen.[8]
Der Eingriffsverursacher, d.h. der Vorhabenträger, ist dafür verantwortlich, dass die Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen umgesetzt werden.[9] Für die Kontrolle der frist- und sachgerechten Durchführung einschließlich der erforderlichen Unterhaltungsmaßnahmen ist die jeweilige Genehmigungsbehörde zuständig.[10] Das Umweltministerium hat keine umfassende Kontrollzuständigkeit für die Umsetzung.
59.2 Feststellungen
59.2.1 Entwicklung der Datenerfassung sowie Finanzmittel- und Personaleinsatz
Anfänglich erfolgten die Angaben für das KompVz in Papierform. Ab 2013 stellte das LfU einen elektronischen Meldebogen zur Verfügung. Ende 2021 führte das LfU das Datenbanksystem „ÖFK 2020“ ein. Damit können die Genehmigungsbehörden die Daten seit März 2023 selbst in das KompVz eintragen.
Für die technische Betreuung des Datenbanksystems durch einen externen Dienstleister gab das LfU von 2019 bis 2024 insgesamt 1,13 Mio. € aus. Laut Umweltministerium entfällt etwas mehr als die Hälfte der im ÖFK insgesamt erfassten Datensätze auf das KompVz.[11]
Neben den Kosten für den externen Dienstleister fielen Personalausgaben für das ÖFK bzw. das KompVz an. Beispielsweise beschäftigte das LfU von 2012 bis 2017 zwei Projektkräfte für die Betreuung des ÖFK und gab hierfür 300.000 € aus. 2018 bis 2019 wurde eine Projektkraft beschäftigt, um Daten des ÖFK für deren Übernahme in das neue „ÖFK 2020“ aufzubereiten. Dafür fielen Personalkosten von 90.000 € an.
59.2.2 Vollständigkeit und Qualität der erfassten Daten
Das ÖFK bzw. das KompVz waren bereits 2011 und 2018 Gegenstand von ORH-Prüfungen. Ein erheblicher Teil der dabei geprüften Datensätze war unvollständig, unrichtig oder überholt.
Im KompVz waren zum Stichtag 31.12.2024 insgesamt 71.000 Flächen mit einem Gesamtumfang von 33.000 ha eingetragen. Jeder Datensatz soll u.a. die Flurnummer und die Größe der Fläche, den Ausgangs- und Zielzustand sowie Angaben zum Eingriffsverursacher und zu ggf. durchgeführten Kontrollen enthalten. Nach eigenen Angaben prüft das LfU die Plausibilität der gemeldeten Daten gemäß einer Checkliste, bevor es diese im „ÖFK 2020“ freigibt.
Der ORH wertete die KompVz-Datensätze aus und stellte fest, dass diese z.T. unvollständig waren. Es fehlten Angaben
- zum Ausgangszustand der Fläche bei 20.000 Datensätzen (28%),
- zum konkreten Entwicklungsziel der Fläche bei 6.000 Datensätzen (8%) sowie
- zur Eingriffsursache bei 2.000 Datensätzen (3%).
Diesbezüglich geht das Umweltministerium davon aus, dass es sich um Altfälle vor Einführung des „ÖFK 2020“ handele.
Darüber hinaus lagen Unstimmigkeiten hinsichtlich der Gesamtfläche vor: Die Ausgleichs- oder Ersatzflächen aus den zugrundeliegenden Genehmigungen bzw. Bauleitplänen umfassen 29.900 ha, im KompVz sind allerdings 3.100 ha mehr erfasst (über 10%).
Fehlerhafte Datensätze stellte der ORH auch für Flächen fest, die nach der Umstellung auf das „ÖFK 2020“ erfasst wurden.
Bei 9.200 Datensätzen (12,9%) wurden die vom LfU mit Einführung des „ÖFK 2020“ festgelegten Toleranzgrenzen[12] für Flächenabweichungen überschritten. Bei 45.800 Datensätzen ( 64%) stimmten die Flächengrößen nicht exakt mit den Genehmigungen bzw. Bauleitplänen überein.
Der ORH führte zudem Vor-Ort-Erhebungen in allen sieben Regierungsbezirken durch.[13] Es zeigte sich, dass die für die Eintragung zuständigen Behörden nicht alle Flächen im KompVz erfasst hatten. Außerdem zeigte ein Abgleich mit dem „BayernAtlas-plus“, dass Flächen fehlerhaft bzw. mehrfach erfasst wurden.
In einer Online-Erhebung befragte der ORH alle 96 unteren Naturschutzbehörden (uNB) u.a. zu Herausforderungen bei der Flächenerfassung im KompVz. 95% der uNB waren der Ansicht, dass eine vollständige Erfassung durch die Genehmigungsbehörden nicht gewährleistet werden könne. Als mögliche Gründe nannten die uNB vor allem fehlendes Personal, fehlende zeitliche Kapazitäten, die Handhabung des Datenbanksystems sowie Unkenntnis über die Zuständigkeit für die Eintragung.
Laut Umweltministerium fehle nach bestehender Rechtslage ein Kataster aller Eingriffsvorhaben, um einen Abgleich durchführen zu können. Das LfU erfahre erst zum Zeitpunkt der Eintragung in das KompVz von den festgesetzten Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen. Die jeweils zuständigen (Genehmigungs-)Behörden seien dafür verantwortlich, dass ihre Eintragungen im KompVz vollständig und korrekt seien. Die vollständige Erfassung von Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen sei die grundlegende Zielsetzung des ÖFK, könne aber vonseiten der Naturschutzverwaltung nicht überprüft werden. Insbesondere könnten fehlende Eintragungen von Kompensationsflächen vom LfU mangels vorliegender Daten nicht festgestellt werden.
Hinsichtlich der Nutzerfreundlichkeit des Programms für das KompVz plädierten 52 uNB für Verbesserungen und Vereinfachungen. 27 uNB äußerten, dass das verwendete Programm nicht selbsterklärend und die Eingabe von Flächen umständlich sei. Zudem wurde angemerkt, dass bisher Angaben, die bereits in den Genehmigungen erfasst worden seien, in das KompVz erneut händisch eingegeben werden müssten, weil hier digitale Schnittstellen fehlen würden.
Der ORH wählte bayernweit 40 Vorhaben aus[14] und stellte fest, dass die festgesetzten Kompensationsmaßnahmen in knapp der Hälfte der Fälle nicht oder nicht vollständig umgesetzt worden waren.
Beispielsweise sah das KompVz für den im Juli 2009 genehmigten Bau einer Maschinenhalle vor, dass als Kompensation eine Baumwiese anzulegen ist (inklusive Mähauflagen). Die Ortseinsicht vom November 2024 ergab, dass die Fläche aufgrund einer Erweiterung des landwirtschaftlichen Betriebs versiegelt worden war (Abbildung 1):
59.3 Würdigung und Empfehlungen
Mehr als 25 Jahre nach Einführung des KompVz sind zahlreiche Daten noch immer unvollständig bzw. fehlerhaft; betroffen sind auch Datensätze, die seit dem „ÖFK 2020“ erfasst wurden.
Auf Grundlage des Verzeichnisses können weder aussagekräftige statistische Auswertungen vorgenommen werden noch können die zuständigen Behörden unterlassene Kompensationsmaßnahmen zuverlässig erkennen und auswerten. Den finanziellen und personellen Ressourcen, die in Aufbau, Betrieb und Pflege des Verzeichnisses flossen und fließen, steht noch kein hinreichend effektives System gegenüber.
Der ORH empfiehlt,
- darauf hinzuwirken, dass die zuständigen Stellen zukünftig u.a. bereits im jeweiligen Genehmigungsverfahren über digitale Schnittstellen die eintragungspflichtigen Flächen und die festgesetzten Kompensationsmaßnahmen automatisiert und medienbruchfrei melden können und das LfU dies plausibilisieren kann sowie
- die Ausgestaltung einschließlich der Nutzerfreundlichkeit des KompVz zu evaluieren.
59.4 Stellungnahme der Verwaltung
Das Umweltministerium erklärt, dass man bei Einführung des „ÖFK 2020“ auf unvollständige bzw. fehlerhafte Datensätze reagiert habe, indem die Voraussetzungen für qualitätsgesicherte Angaben deutlich angehoben worden seien. Weiter gab das Umweltministerium an, dass das LfU Eintragungen nur anhand der in die Datenbank eingepflegten Angaben und Unterlagen auf Plausibilität prüfen könne, die korrekte Eingabe obliege den jeweils zuständigen Behörden. Die vom ORH festgestellten Fehler in den Daten zu verschiedenen Flächen würden bei Neueintragungen nach Einführung des „ÖFK 2020“ in dieser Form nicht mehr auftreten. Ebenso handele es sich bei den bemängelten Flächen aus den Vor-Ort-Prüfungen um „Altfälle“, die vor Einführung des „ÖFK 2020“ eingetragen worden seien. Für die Kontrolle der Umsetzung von Ausgleichs- und Ersatzflächen vor Ort seien die jeweiligen Genehmigungsbehörden bzw. Gemeinden zuständig.
Den Aufwand für die Eintragung von Daten aus den Genehmigungsbescheiden in das KompVz bewertet das Umweltministerium als sinnvollen Digitalisierungsaufwand. Solange die Genehmigungsverfahren nicht vollständig digitalisiert seien und digitale Schnittstellen zum KompVz fehlen würden, sei dieser Aufwand erforderlich. Bei der Ausgestaltung der Eingabefelder müsse laut Umweltministerium eine Balance zwischen Nutzerfreundlichkeit und Vereinheitlichung gefunden werden.
Das Umweltministerium erklärt, dass es die Prüfung des ORH zum Anlass nehme, neben laufenden Verbesserungsmaßnahmen zusätzliche Maßnahmen umzusetzen. Es sei geplant,
- gemeinsam mit den weiteren zuständigen Ressorts die zuständigen Behörden schriftlich auf deren Pflichten hinzuweisen und eine Überprüfung der Altdaten einzufordern,
- die Ergebnisse der Online-Erhebung des ORH vertieft zu analysieren hinsichtlich Fortbildungsbedarf des nachgeordneten Bereichs und
- die bereits begonnene Evaluierung zur Umsetzung der BayKompV fortzuführen.
Das Umweltministerium erklärt, dass insgesamt die vom ORH festgestellten Defizite bei der Kontrolle und Umsetzung von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nicht auf die Ausgestaltung oder Führung des KompVz zurückzuführen seien. Für eine wirkungsvolle Umsetzung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung sei insoweit kein besseres ÖFK erforderlich.
59.5 Schlussbemerkung
Die Datenqualität im KompVz ist mit Einführung des „ÖFK 2020“ zwar gestiegen, weist aber selbst bei neu erfassten Flächen immer noch Mängel auf. Bislang können weder aussagekräftige statistische Auswertungen vorgenommen werden noch können die zuständigen Behörden unterlassene Kompensationsmaßnahmen zuverlässig erkennen.
Der ORH empfiehlt, die angekündigten Schritte zeitnah umzusetzen.
Die Nutzerfreundlichkeit sollte erhöht werden, indem die zuständigen Stellen zukünftig u.a. bereits im jeweiligen Genehmigungsverfahren über digitale Schnittstellen die eintragungspflichtigen Flächen und die festgesetzten Kompensationsmaßnahmen automatisiert und medienbruchfrei melden können.
Dies würde die Effizienz des Verwaltungshandelns der verschiedenen beteiligten Behörden erhöhen.
[1] Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung, § 13 BNatSchG.
[2] ÖVK, abrufbar unter https://www.lfu.bayern.de/natur/oefka_oeko/oekoflaechenkataster/index.htm.
[3] § 17 Abs. 6 BNatSchG.
[4] Art. 9 Satz 1 BayNatSchG.
[5] Art. 46 Nr. 5 BayNatSchG.
[6] § 17 Abs. 1 BNatSchG.
[7] Art. 9 Satz 2 und 4 BayNatSchG.
[8] Baurechtliche Eingriffsregelung, § 18 Abs. 1 BNatSchG i.V.m. § 1a Abs. 3 BauGB.
[9] § 15 Abs. 4 Satz 3 BNatSchG.
[10] § 17 Abs. 7 BNatSchG.
[11] Zum Stichtag 31.12.2024 waren im ÖFK insgesamt 141.000 Datensätze gespeichert, auf das KompVz entfielen davon 71.000 Datensätze.
[12] Die Toleranzgrenzen sind nach Flächengröße gestaffelt. Beispielweise werden bei Ausgleichs- oder Ersatzflächen zwischen 0,5 und 2 ha Abweichungen bis zu 30 m² toleriert.
[13] Insgesamt an zehn unteren Naturschutzbehörden.
[14] Diese stammten aus der Zeit vor Einführung des „ÖFK 2020“