TNr. 60 Durchführung von Drittmittelprojekten an Hochschulen
Für Hochschulen sind eingeworbene Drittmittel zur Verwirklichung von Forschungsvorhaben zunehmend von Bedeutung. 2023 betrugen diese Mittel an allen Hochschulen in Bayern 1,6 Mrd. €.
Finanzielle Risiken im Umgang mit Drittmitteln wurden von Hochschulen oft unzureichend berücksichtigt. Das Wissenschaftsministerium sollte gemeinsam mit den Hochschulen Lösungen entwickeln, wie diese Risiken minimiert werden können.
Der ORH hat 2023/2024 mit den Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern Bayreuth und Regensburg an vier staatlichen Hochschulen den Prozess der Annahme und Verwendung von Mitteln Dritter geprüft. Schwerpunkte bildeten die Bewirtschaftung eingeworbener Drittmittel, die Analyse der Drittmittelprozesse hinsichtlich Risiken sowie die Untersuchung des administrativen Prozessmanagements. Prüfungsmaßstab waren u.a. der Unionsrahmen für staatliche Beihilfen zur Förderung von Forschung, Entwicklung und Innovation, Spezialregelungen des BayHIG, z.B. Art.12 BayHIG und die Verwaltungsvorschriften zur Annahme und Verwendung von Mitteln Dritter an Hochschulen.
60.1 Ausgangslage
Forschung ist eine der Kernaufgaben der Hochschulen. Neben der staatlich finanzierten Grundlagenforschung gehört dazu auch die durch Dritte finanzierte Forschung. Hierbei wird nach ihrer Mittelherkunft zwischen privaten und öffentlichen Drittmitteln unterschieden. Projekte der Drittmittelforschung unterliegen den allgemeinen Haushaltsgrundsätzen.
Drittmittel stellen für Hochschulen neben ihrer staatlichen Grundausstattung einen bedeutenden Finanzierungsbaustein dar.[1] Die Drittmitteleinnahmen betrugen 2023 ein Viertel der Gesamteinnahmen. Bayernweit stiegen die Drittmitteleinnahmen zwischen 2016 und 2023 im Schnitt um 36% auf über 1,6 Mrd € an.[2] Die vier vom ORH untersuchten Hochschulen hatten im Schnitt der letzten Jahre Drittmitteleinnahmen von über 200 Mio. €.
60.2 Feststellungen
60.2.1 Kalkulationsmängel in privaten Drittmittelprojekten
Mit der Einwerbung privater Drittmittel bei Unternehmen treten Hochschulen regelmäßig in Konkurrenz mit anderen Marktteilnehmern bzw. Wettbewerbern.
Nach dem EU-Beihilfenrecht müssen staatliche Hochschulen ihre wirtschaftlichen Aktivitäten von den nicht wirtschaftlichen trennen. Wirtschaftliche Tätigkeiten sind demnach zu einem marktüblichen Preis anzubieten. Ist ein solcher Preis nicht existent, sind sämtliche Kosten zu berücksichtigen und mit einem angemessenen Gewinnzuschlag zu versehen. Hierdurch sollen mögliche Wettbewerbsverzerrungen vermieden werden.
Die 34 untersuchten Projekte privater Drittmittelgeber enthielten in den Vor- und Nachkalkulationen[3] eine Vielzahl an Mängeln. Zusammenfassend fielen folgende Sachverhalte auf:
- In 27 Projekten waren keine Personalkostenanteile der Projektverantwortlichen angesetzt.
- 16 Projekte enthielten keinen Gemeinkostenzuschlag.[4]
- 13 Projekte enthielten keinen erkennbaren Gewinnzuschlag.[5]
- Bei 29 Projekten fehlte die Nachkalkulation.
- Bei 2 Projekten wurden die internen Kalkulationen dem privaten Auftraggeber offengelegt.
60.2.2 Aktenführung
Keine der Hochschulen setzte ein zentrales Dokumentenmanagement ein, das alle relevanten Projektunterlagen über den gesamten Drittmittelzyklus hinweg erfasst. Auch fehlte der elektronische Zugriff auf Akten und Vorgänge der Registratur. Die Suche nach Unterlagen gestaltete sich dadurch zeitaufwendig. In Einzelfällen waren Projektakten und Vorgänge nicht vollständig, mehrfach vorhanden oder nicht auffindbar.
Alle vier Hochschulen hatten parallele Ablagestrukturen, sowohl in elektronischer als auch in papiergebundener Form (z.B. Drittmittelverträge). Vorhandene Software-Programme wurden nicht prozessübergreifend von der Einwerbung bis zur Abrechnung eingesetzt und nicht von allen am Drittmittelprozess Beteiligten genutzt. Hinzu kamen fehlende Schnittstellen und bisher ungenutzte Programmfunktionen in verwendeter Software. Die geprüften Hochschulen verwendeten zudem eigenentwickelte Excel-Tabellen und Datenbanken, die innerhalb einzelner Referate eingesetzt wurden (sog. „Insellösungen“).
60.2.3 Fachkräfte in der Drittmittelbewirtschaftung
Fachkräfte im Drittmittelbereich müssen in der Lage sein, akquirierte Projekte regelkonform zu verwalten. Dies umfasst ein Verständnis für Förderverfahren, Projektmanagement und interdisziplinäres Arbeiten. Dazu gehören auch fachübergreifende Rechtskenntnisse.
Nach Auskunft der Hochschulen sei es gerade im Bereich Drittmittelbewirtschaftung schwierig, geeignete Fachkräfte zu finden und langfristig an die Hochschulen zu binden. Teils waren einzelne Kräfte aufgrund der Personalfluktuation sowohl für steuerliche Angelegenheiten, das Haushaltsreferat als auch das Controlling verantwortlich. Die Fülle an Aufgaben sowie Personalneubesetzungen seien ursächlich gewesen für veraltete Kalkulationsschemata, verspätete steuerliche Meldungen und nicht erfolgte Nachkalkulationen.
60.2.4 Risikoorientiertes Prozessmanagement im Umgang mit Drittmitteln
Öffentliche und private Drittmittel unterliegen komplexen Regularien. Verstöße dagegen können erhebliche Folgen nach sich ziehen, wie z.B. Rückzahlungen von Fördergeldern, Buß- und Zwangsgelder oder gar Strafverfahren.
Beispiel:
Einer der geprüften Hochschulen entstand ein finanzieller Schaden von 460.000 € aus der Mitwirkung in einem länderübergreifenden EU-Forschungsprojekt. Die EU-Kommission forderte bereits verausgabte Fördermittel des Forschungskonsortiums zurück. Grund waren Beanstandungen bei der Verwendung der Fördermittel, die die Projektpartner in diesem Fall gesamtschuldnerisch tragen mussten und damit auch die beteiligte bayerische Hochschule.
2018 veröffentlichte das HIS[6]-Institut für Hochschulentwicklung e.V. mit einer Unterarbeitsgruppe von Vertretern des Kanzlerarbeitskreises[7] Vorschläge zur Gestaltung eines effizienten hochschuladäquaten Risikomanagements. Darin enthalten waren auch Drittmittelrisiken, wie Verstöße gegen interne Regularien oder eine nicht regelkonforme Mittelverwendung.
Die Prüfung ergab, dass keine der untersuchten Hochschulen über ein risikoorientiertes Prozessmanagement beim Umgang mit Drittmitteln verfügte. Die Verantwortlichen erkennen zwar die Notwendigkeit eines solchen an, stehen jedoch allenfalls am Anfang der Umsetzung.
Beispiele:
Eine Hochschule hatte einen Arbeitskreis „Risikomanagement im Drittmittelprozess“ ins Leben gerufen, der eine kritische Analyse ihres Drittmittelprozesses durchführte. Allerdings wurde der Arbeitskreis nicht fortgeführt. Die Hochschule gab im Anschluss der Prüfung an, die identifizierten Risiken in eine Risiko-Matrix aufnehmen und eine Interne Revision einführen zu wollen.
Eine andere Hochschule strebt an, ein IT-gestütztes Controlling-System mit Risikoklassen einzuführen, um Chancen und Risiken systematisch zu bewerten. Die Umsetzung ist bis Ende 2027 geplant.
Eine weitere Hochschule schloss 2025 ein EU-weites Ausschreibungsverfahren ab zur Einrichtung einer Internen Revision sowie eines Risikomanagementsystems. Diese plant, die Risiken in der Drittmittelverwaltung in das neue System zu integrieren und sich mit anderen Hochschulen zu vernetzen.
60.3 Würdigung und Empfehlungen
60.3.1 Kalkulationsmängel in privaten Drittmittelprojekten
Die Prüfergebnisse verdeutlichen, dass Hochschulen ihre Kalkulationen verbessern müssen, um die erforderliche Vollkostendeckung bei privatwirtschaftlichen Leistungen sicherzustellen. Dies bedingt z.T. auch eine Anpassung interner Prozesse, um einheitliche Kriterien für Kalkulationen zu erreichen. Da das EU-Beihilfenrecht eingehalten werden muss, sollten die Hochschulen das Thema Kalkulation besonders im Blick behalten. So lassen sich mögliche Konkurrentenklagen von Marktteilnehmern und in der Folge Rückzahlungen vermeiden bzw. abwenden.
Es besteht das Risiko, dass Hochschulen aus staatlichen Mitteln (Service-)Leistungen an Unternehmen bezuschussen: Dieses Risiko verwirklicht sich, wenn staatliche Ressourcen nicht oder zu gering verrechnet werden. Die daraus entgangenen Einnahmen können den Hochschulen für die Erfüllung ihrer staatlichen Pflichtaufgaben in Lehre und Forschung fehlen.
Nach Auffassung des ORH sollte eine realistische und auskömmliche Kalkulation gerade auch im Interesse der Hochschulen sein, um die Haushaltssituation bei angespannter Lage zu verbessern. Das Wissenschaftsministerium sollte darauf hinwirken, dass beim Gemeinkostenzuschlag mindestens der EU-Standard von 25%[8] angewendet wird, sofern noch keine hochschulinternen Berechnungen auf Basis einer Kosten- und Leistungsrechnung vorliegen. Eine transparente und angemessene Kalkulation der Gemeinkosten ist entscheidend, um die finanzielle Tragfähigkeit von Forschungsprojekten zu gewährleisten und eine korrekte Kostenabrechnung sicherzustellen.
Eine Offenlegung von internen Kalkulationen gegenüber dem Auftraggeber kann die Verhandlungsposition negativ beeinflussen.
60.3.2 Aktenführung
Aufgrund der unterschiedlichen Themenkomplexe von der Einwerbung bis zur Abrechnung und Nachweisführung von Drittmittelprojekten kommt der transparenten, einheitlichen und vollständigen Aktenführung besondere Bedeutung zu. Gerade öffentliche Drittmittelgeber setzen hohe Qualitätsanforderungen an die Projektunterlagen und prüfen diese regelmäßig auf Einhaltung ihrer Vorgaben. So könnte es sogar noch Jahre nach Projektabschluss zu Beanstandungen und ggf. Rückforderungen aufgrund z.B. unvollständiger Aktenführung kommen.
Die Prüfung der elektronischen Aktenführung und Dokumentation von Drittmittelprojekten an den geprüften Hochschulen zeigt einen deutlichen Verbesserungsbedarf. Obwohl die Hochschulen sich zunehmend der Notwendigkeit einer verbesserten Digitalisierung bewusst werden und spezielle Softwarelösungen vereinzelt einsetzen, besteht weiterhin ein Defizit an zentralen, übergreifenden Systemen und harmonisierten Prozessen.
Der ORH empfiehlt den Hochschulen den Einsatz eines zentralen Dokumentenmanagements zu prüfen und ihre Drittmittelprozesse einer kritischen Würdigung zu unterziehen. Ziel sollten durchgehende revisionssichere digitale Prozesse mit zentraler Dokumentation und Bereitstellung aller relevanten Projektdaten sein.
60.3.3 Fachkräfte in der Drittmittelbewirtschaftung
Um eine regelkonforme Verwaltung von Drittmitteln zu gewährleisten, sind entsprechend ausgebildete Fachkräfte unerlässlich. Personalengpässe sind an dieser Stelle besonders riskant für Hochschulen. Deutlich wird dies vor allem, wenn Abgabefristen öffentlicher Projektträger oder steuerliche Fristen nicht eingehalten werden können und Rückforderungen oder Säumniszuschläge drohen.
Nach Auffassung des ORH sollten die Hochschulen ihr Personal bedarfsgerecht schulen. Ziel sollte auch sein, eingearbeitete Mitarbeiter langfristig an die Hochschulen zu binden.
60.3.4 Risikoorientiertes Prozessmanagement im Umgang mit Drittmitteln
Die Identifizierung und Bewertung möglicher Risiken ist notwendig, um potenzielle Schäden von den Hochschulen abzuwenden. Ein risikoorientiertes Prozessmanagement beim Umgang mit Drittmitteln könnte daher aus Sicht des ORH zielführend sein.
Um effizienter zu werden und Personalressourcen zu schonen, regt der ORH an, dass die Hochschulen stärker kooperieren.[9] Damit können vergleichbare Risiken in der Drittmittelverwaltung identifiziert werden. Das Wissenschaftsministerium sollte dabei eine moderierende und vermittelnde Rolle zur Unterstützung der Prozesse einnehmen.
60.4 Stellungnahme der Verwaltung
60.4.1 Kalkulationsmängel in privaten Drittmittelprojekten
Das Wissenschaftsministerium teile die Auffassung des ORH, dass die Hochschulen ihre Kalkulationen aktualisieren und flächendeckend verwenden sollten und werde in geeigneter Weise darüber informieren. Denn es dürften keine privaten Drittmittel eingeworben werden, denen keine kostendeckenden Kalkulationen zugrunde lägen.
Zwischenzeitlich sei an alle Hochschulen eine Handreichung zur Gesamtkostenkalkulation von Projekten ausgegeben worden. Diese sei als Unterstützung für die Praxis gedacht, um eine beihilfenrechtskonforme Kalkulation von Projekten zu erstellen. Die konkrete Verwendung und Umsetzung liege jedoch im Verantwortungsbereich der Hochschulen.
60.4.2 Aktenführung
Es sei die Notwendigkeit an den Hochschulen erkannt worden, dass Drittmittelprozesse digitaler werden sollten. Eine zentrale digitale Aktenführung solle dabei unterstützen, bestehende Prozesse zu verschlanken und parallele Ablagestrukturen zukünftig zu vermeiden. Die Implementierung der Drittmittelverwaltung werde darin integriert. Erste Teilprozesse - wie die Bereitsstellung abgeschlossener Verträge in einer elektronischen Datenbank für die gesamte Hochschule - seien in der Projektierung bzw. Umsetzung.
Die Hochschulen würden derzeit an unterschiedlichsten Digitalisierungsprojekten arbeiten, sodass die Priorisierung für den Drittmittelbereich von den jeweiligen Ressourcen und Dringlichkeiten abhängig sei. Das Wissenschaftsministerium werde in Abstimmung mit den Hochschulen prüfen, welche Maßnahmen geeignet seien, um die Hochschulen bei der Digitalisierung von Verwaltungsprozessen weiter zu fördern.
60.4.3 Fachkräfte in der Drittmittelbewirtschaftung
Das Wissenschaftsministerium folge der Darstellung des ORH, dass die in der Drittmittelbewirtschaftung tätigen Fachkräfte einen wichtigen Beitrag zum Erfolg der Drittmitteleinwerbung bzw. -abwicklung leisten. Das Staatsministerium werde bei der periodisch anstehenden (Neu-)Verhandlung der Hochschulverträge die vom ORH aufgezeigten Prüfungsergebnisse berücksichtigen.
60.4.4 Risikoorientiertes Prozessmanagement im Umgang mit Drittmitteln
Nach Auffassung des Wissenschaftsministeriums bezwecke ein Risikomanagement eine klare und spürbare Verbesserung der mit der Drittmittelverwaltung verbundenen Abläufe und Prozesse. Zuständig für ein ausreichendes Risikomanagement seien jedoch die Hochschulen in eigener Verantwortung. Die geprüften Hochschulen hätten das Thema Risikomanagement zwischenzeitlich projektiert bzw. fortgesetzt und sähen grundsätzlich die Notwendigkeit, Risiken aus dem Drittmittelprozess mit aufzunehmen.
Da sich ein Teil der Hochschulen im Aufbau der hochschulvertraglich vereinbarten Innenrevision befinde, solle diese mit Risiken aus dem Drittmittelbereich verzahnt werden. Nachdem geplant sei, dass mehrere Hochschulen eine Innenrevision in Hochschulverbünden aufbauen möchten, sei für die betroffenen Hochschulen ein entsprechender Raum für die Vernetzung untereinander gegeben.
60.5 Schlussbemerkung
Finanzielle Risiken im Umgang mit Drittmitteln wurden von Hochschulen oft unzureichend berücksichtigt. Gerade im Hinblick auf die zunehmende Bedeutung eingeworbener Drittmittel an Hochschulen sollten Drittmittelprozesse regelmäßig einer kritischen Würdigung unterzogen werden. Durch ein risikoorientiertes Prozessmanagement können Mängel behoben, gezielt Gegenmaßnahmen etabliert und so zukünftig finanzielle Risiken verringert werden.
Das Wissenschaftsministerium sollte gemeinsam mit den Hochschulen Lösungen entwickeln, wie Risiken im Umgang mit Drittmitteln minimiert werden können.
[1] Zum Beispiel Forschungsinstitut für Bildungs- und Sozialökonomie: „Entwicklung der Finanzierung von Hochschulen und Außeruniversitären Forschungseinrichtungen seit 1995“, Berlin 2018, S. 18.
[2] Statistisches Bundesamt (Destatis), Fachserie 11 Reihe 4.5, 2016 bis 2020, Bayern, Drittmittel bzw. EVAS-Nummer 21371-02, 2021 bis 2023, Bayern, Drittmitteleinnahmen insgesamt.
[3] In Vorkalkulationen werden unter Bezugnahme aller Plankosten die für ein Projekt nötigen Vollkosten berechnet. Diese dienen der Preisbildung gegenüber dem Auftraggeber. Nach Projektabschluss bildet die Nachkalkulation die Ergebnisdarstellung (Istkosten). Damit lassen sich Differenzen darstellen und Schlussfolgerungen für zukünftige Projekte ziehen (Soll-Ist-Analyse).
[4] Gemeinkosten fallen gemeinsam für verschiedene Kostenträger der Hochschulen als Ganzes an. Es sind meist Querschnittsfunktionen, wie Gebäude, Fuhrpark, Telefon oder IT. Diese Kosten werden nach einem Verteilungsschlüssel auf relevante Bezugsgrößen (Kostenträger) verteilt.
[5] Unionsrahmen C (2022) 7388 final vom 19.10.2022, Rdnr. 26 b.
[6] Hochschul-Informations-System.
[7] Im Arbeitskreis sind Vertreter der Vereinigung „Die Kanzlerinnen und Kanzler der Universitäten Deutschlands“.
[8] EU-Förderperiode 2021 bis 2027, z.B. Förderprogramm Horizont Europa.
[9] Art. 6 BayHIG.