TNr. 61 Verbuchungspraxis der LMU bei Drittmitteln
Wie andere Universitäten und Hochschulen wirbt auch die Ludwig-Maximilians-Universität München Drittmittel insbesondere für Forschungsvorhaben ein. Die Ludwig-Maximilians-Universität München wies Ende 2024 insgesamt 500 Mio. € Leistungsansprüche gegen Drittmittelgeber aus. Die kassenmäßige Verbuchung der vom ORH geprüften Drittmittelzusagen war in hohem Maße fehlerhaft, wodurch das staatliche Finanzvermögen zu hoch ausgewiesen wurde.
Die LMU sollte wie angekündigt die Verbuchung der Drittmittel überprüfen und die Mängel im Prozess beseitigen.
Ausgehend von einer Querschnittsprüfung zu offenen Sollstellungen im Staatshaushalt hat der ORH 2024/2025 die Verbuchung von Leistungsansprüchen der Ludwig-Maximilians-Universität München (LMU) gegen Drittmittelgeber vertieft geprüft. Gegenstand der Prüfung war, ob diese Leistungsansprüche korrekt als sog. offene Sollstellungen verbucht und damit als staatliches Finanzvermögen ausgewiesen waren. Nicht geprüft wurde, wie die LMU die Drittmittel tatsächlich verwendet hat.
61.1 Ausgangslage
Universitäten und Hochschulen werben regelmäßig Drittmittel insbesondere für Forschungsvorhaben ein. Bedeutender Drittmittelgeber ist insbesondere die Deutsche Forschungsgemeinschaft e.V. Daneben treten weitere Institutionen wie die EU-Kommission, das Bundesforschungsministerium, aber auch Private wie etwa Stiftungen als Drittmittelgeber auf.
Für zugesagte Drittmittel darf der Drittmittelempfänger als anordnende Stelle erst dann eine Annahmeanordnung erteilen, wenn die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hierfür vorliegen. Zwingende Voraussetzung ist dabei u.a., dass die Fälligkeit des Leistungsanspruchs feststeht. Folge einer Annahmeanordnung ist, dass der Betrag im kameralen Rechnungswesen als offener Leistungsanspruch mit feststehendem Fälligkeitszeitpunkt „zum Soll gestellt“ wird. Offene Leistungsansprüche sind als sonstige Forderungen Teil des staatlichen Finanzvermögens.
61.2 Feststellungen
61.2.1 Automatisiertes Verfahren und Prozess der Erteilung von Annahmeanordnungen
Bis zum Jahr 2019 wurden die Annahmeanordnungen für Drittmittel durch die dezentralen Einrichtungen der LMU (z.B. Fakultäten, Departements, Institute) erteilt. Die Annahmeanordnungen mussten dabei zeitgleich mit dem Abruf von Drittmitteln erteilt werden. Dies wurde in der Praxis vielfach versäumt und führte zu erheblichem Aufwand aufseiten der zentralen Universitätsverwaltung und der Staatsoberkasse.
Zur Beseitigung dieser Probleme zentralisierte die LMU 2019 die Erteilung von Annahmeanordnungen für Drittmittel. Im Zuge dessen wurde auch der Prozess der Erteilung von Annahmeanordnungen für Drittmittel umgestellt und hierfür ein besonderes automatisiertes Verfahren für das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen (HKR-Verfahren) eingesetzt. Mit dessen Hilfe sollten Drittmittelzusagen erfasst, geprüft und die sachliche und rechnerische Richtigkeit festgestellt werden.
Der Einsatz eines solchen HKR-Verfahrens setzt insbesondere voraus, dass Programme verwendet werden, für die eine Dokumentation und eine Zulassung des Landesamts für Finanzen vorliegen.[1] Weiterhin muss der Auftraggeber die Freigabe erteilen. Damit übernimmt dieser die Verantwortung dafür, dass das fertiggestellte oder geänderte Verfahren den fachlichen, organisatorischen, rechtlichen und datenschutzrechtlichen Anforderungen entspricht, ausreichend getestet wurde und eingesetzt werden darf.[2] Finanzministerium und ORH sind über beabsichtigte Vorhaben zu unterrichten.[3] Die LMU als Auftraggeber hielt die vorgenannten Vorgaben nicht ein.
Eine Annahmeanordnung für eine Einzahlung ist erst dann zu erteilen, wenn u.a. der Betrag und die Fälligkeit feststehen.[4] Nach den LMU-internen Regelungen war vorgesehen, stets einen fiktiven, 15 Jahre in der Zukunft liegenden Fälligkeitszeitpunkt zu erfassen und als sachlich und rechnerisch richtig festzustellen. Die Regelung galt unabhängig davon, ob die Fälligkeit feststand oder nicht.
61.2.2 Verbuchungspraxis
Zum 31.12.2024 waren bei der LMU aufgrund erteilter Annahmeanordnungen 2.455 offene Sollstellungen für Drittmittel über 500 Mio. € ausgewiesen. Bei der vorgelagerten Querschnittsprüfung hat der ORH nur bei der LMU eine solche Buchungspraxis festgestellt.
Der ORH hat die Umsetzung des Prozesses in 44 der 2.455 Fälle mit einem Volumen von 88,7 Mio. € geprüft. In allen geprüften Fällen wurde eine Annahmeanordnung erteilt, obwohl die Fälligkeit noch nicht feststand. Dies führte dazu, dass Leistungsansprüche über 73,8 Mio. € zu Unrecht als offene Sollstellungen und im Ergebnis als staatliches Finanzvermögen ausgewiesen waren.
Bei 15 der geprüften 44 Fälle bestanden zudem über Teilbeträge von 14,9 Mio. € keine Leistungsansprüche. In diesen 15 Fällen stellte die LMU in ihren Annahmeanordnungen höhere Beträge als sachlich und rechnerisch richtig fest, als ihr vom Drittmittelgeber tatsächlich zugesagt waren. Ursächlich hierfür waren insbesondere:
- In einem Fall wurde der Gesamtbetrag der an eine Gruppe von Universitäten gegebenen Drittmittelzusage anstatt des auf die LMU entfallenden Teilbetrags erfasst. Daher war diese Drittmittelzusage um 5,3 Mio. € höher als zugesagt ausgewiesen.
- Zwei Drittmittelzusagen über insgesamt 1,9 Mio. € waren bereits an anderer Stelle im Haushalt erfasst und ganz bzw. teilweise vereinnahmt worden (= Doppelerfassungen).
- Bei einer Drittmittelzusage in Fremdwährung war der Wechselkurs nicht berücksichtigt. Daher war die Drittmittelzusage um 487 T€ höher als zugesagt ausgewiesen.
- In neun weiteren Fällen wurden die Drittmittelzusagen in zwei- bis siebenstelliger Höhe auf glatte Beträge aufgerundet: In vier Fällen lag die Rundung über 1 Mio. €, in zwei weiteren knapp darunter. Insgesamt wurden diese Drittmittelzusagen um 7,3 Mio. € höher ausgewiesen als zugesagt.
61.3 Würdigung und Empfehlungen
Das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen der LMU weist bei der Verbuchung von Leistungsansprüchen gegen Drittmittelgeber erhebliche Mängel auf. Dieses Vorgehen steht mit den kassenrechtlichen Vorschriften der BayHO nicht im Einklang. Das staatliche Finanzvermögen ist infolgedessen zu hoch ausgewiesen.
Die LMU hat mit der Umstellung von einer dezentralen auf eine zentrale Erfassung, Feststellung der sachlichen und rechnerischen Richtigkeit sowie Erteilung der Annahmeanordnungen nach Auffassung des ORH grundsätzlich den richtigen Weg eingeschlagen und so Bürokratieaufwand reduziert. Bei der Umstellung hat die LMU allerdings vorgesehene Kontrollmechanismen nicht ausreichend beachtet und so bereits im Prozess angelegte Fehler nicht erkannt.
Darüber hinaus ergab sich bei der vertieften Prüfung von Leistungsansprüchen gegen Drittmittelgeber von 88,7 Mio. €, dass davon 14,9 Mio. € der LMU nicht zugesagt worden waren, sondern beispielsweise durch Aufrundungen zustande gekommen sind.
Vor diesem Hintergrund sollte die LMU die gesamten verbuchten Leistungsansprüche gegen Drittmittelgeber über500 Mio. € dahingehend überprüfen, ob diese kassenmäßig ordnungsgemäß verbucht sind.
Gleichzeitig sollte die LMU den Prozess der Feststellung der sachlichen und rechnerischen Richtigkeit von Annahmeanordnungen haushaltsrechtskonform ausgestalten. Soweit die LMU hierfür automatisierte Verfahren einsetzt, sind diese in Einklang mit den Bestimmungen über die Verwendung automatischer Datenverarbeitungsanlagen im Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen einzurichten und zu betreiben. Zudem sollten die zuständigen Bediensteten ausreichend geschult werden.
61.4 Stellungnahme der Verwaltung
Das Wissenschaftsministerium legt dar, die LMU habe das eingesetzte automatisierte Verfahren lediglich als ein Datenerfassungssystem und nicht als HKR-Verfahren aufgefasst. Ziel des Verfahrens sei gewesen, die zentral verbuchten Leistungsansprüche auch während mehrjähriger Projekt- oder Förderlaufzeiten nicht korrigieren zu müssen.
Im Rahmen fortlaufender Qualitätskontrollen sei bei ausgewählten Förderlinien bereits bei der Bewilligung der verbuchte Leistungsanspruch erhöht worden, da es regelmäßig im Projektablauf, beispielsweise durch Bewilligungen auf tarifbedingten Mehrbedarf, zu Erhöhungen der Drittmittelzusage gekommen sei. Insofern habe es sich aus der Sicht der LMU um eine Erhöhung des Leistungsanspruchs aufgrund der zu erwartenden Erhöhung der ursprünglichen Drittmittelzusage gehandelt.
Es sei zwar grundsätzlich richtig, dass teilweise weniger Mittel an die LMU ausgezahlt würden, als ursprünglich bewilligt worden seien. Trotzdem habe es sich bei den von der LMU bisher verbuchten Leistungsansprüchen nicht um aus der Luft gegriffene Zahlen, sondern um den maximal abrufbaren und durch begründende Unterlagen nachweisbaren Betrag gehandelt.
Trotz der im Grundsatz abweichenden Auffassung habe die LMU bereits konkrete Maßnahmen aus dem Prüfergebnis des ORH abgeleitet. Diese würden sowohl die Bereinigung fehlerhaft verbuchter Leistungsansprüche der Vergangenheit wie auch eine künftig rechtskonforme Verbuchung von Leistungsansprüchen betreffen. Aus Mangel an technischen Alternativen mit und an den Schnittstellen der LMU, verbunden mit der Einhaltung der Vorgaben der BayHO, sei die LMU nach ihrer Auffassung gezwungen, vorerst zu dem Verfahren, welches sie bis 2019 praktiziert habe, zurückzukehren. Die LMU verfolge aber weiterhin das Ziel, einen effizienten und nachhaltigen Verwaltungsprozess unter Einhaltung der Vorgaben der BayHO umzusetzen. Sie benötige hierfür allerdings die Unterstützung der jeweils zuständigen Einrichtungen (z.B. Staatsoberkasse Bayern, Landesamt für Finanzen).
Das Wissenschaftsministerium sehe die von der LMU aufgezeigten Maßnahmen als geeignet an, um die Beanstandungen des ORH zu beheben. Es werde die LMU dazu auffordern, die angekündigten Maßnahmen so schnell wie möglich umzusetzen, weiter an einer neuen technischen Lösung zu arbeiten und über deren Umsetzung zu berichten.
61.5 Schlussbemerkung
Die haushaltsrechtlich unzulässige Verbuchungspraxis der LMU bei Drittmitteln lässt sich mit Praktikabilitätserwägungen nicht rechtfertigen.
Die LMU sollte wie angekündigt die Verbuchung der Drittmittel überprüfen und die Mängel im Prozess beseitigen. Die geplante Rückkehr zum bis Ende 2019 praktizierten dezentralen Anordnungswesen ist aus Sicht des ORH keine Lösung, denn dieses war fehlerbehaftet und mit deutlich mehr Bürokratie verbunden. Die LMU sollte vielmehr die Möglichkeiten der Zentralisierung und Digitalisierung nutzen, um entbehrliche Bürokratie wirksam zu verringern.
[1] Nr. 3 a) und c) HKR-ADV-Best.
[2] Nr. 3 h) i.V.m. Nr. 10 Satz 1 HKR-ADV-Best.
[3] Nr. 2.1 HKR-ADV-Best.
[4] VV Nr. 4.1.1 Satz 1 c) und d) zu Art. 70 BayHO.